Tag: Risk

Jack Kruf | december 2024

Stichting Civitas Naturalis heeft in 2023 in Nederland een kwantitatief en kwalitatief onderzoek (n=424) uitgevoerd onder gemeentelijke senior-medewerkers (op het gebied van compliance, control, governance, beleid, projectmanagement en strategie). Het doel van de studie was om beter te begrijpen wat er in de praktijk gebeurt op lokaal niveau met betrekking tot het besturen van en het navigeren in het publieke domein van de samenleving. Er lijkt sprake van een samenhangende zeshoek in publieke besturing: ‘kwestie, bestuurder, levering, effect, doelgroep en proces’.

Wij hebben gebruik gemaakt van een in 2017 ontwikkelde vragenlijst door PRIMO Europe, die in 2019 statistisch is onderzocht met onder meer factoranalyse. De lijst met vragen leidde tot een set van vijf factoren, leidend tot het raamwerk FORTE: 1. Financieel en Compliant Design (F), 2. Objectoriëntatie en Validatie (O), 3. Verantwoordelijkheid en rentmeesterschap (R), 4. Tools en Processen voor Creatie (T) en 5. Omgevingsbewustzijn en interactie (E).

Dit onderzoek werd in 2018/2019 uitgevoerd voor landen, maar is nu ook onderzocht voor gemeenten (2023). Het betrefft een set van elementen van governance (Kruf et al. 2019), dit in de creatie en levering van concrete publieke waarden, zoals gedefinieerd door Moore (1995), ‘de waarde die een organisatie of activiteit bijdraagt aan de samenleving‘, met het bijbehorende risico zoals beschreven door Kates et al. (1985) en door Renn et al. (2002) als mogelijke schade aan iets van waarde.

Medewerkers (n=424) van lokale overheden in heel Europa, werkzaam in de dagelijkse praktijk in het hart van het publieke domein, werden gevraagd hun kennis, inzicht en ervaringen bij het realiseren van hun taken te delen. Hen werd het volgende gevraagd:

1. Stel je een taak voor waaraan je momenteel werkt. Definieer de waarde die u met deze taak wilt of moet creëren.
2. Beschrijf het bijbehorende risico (als de mogelijke afwijking van of schade aan deze waarde).
3. Vul de vragenlijst in van de hieraan gerelateerde ‘elementen van governance’ (zie ad 3.)
4. Beschrijf het dilemma of de dilemma’s (als semantische differentialen) waar je organisatie op dit moment mee worstelt en die van invloed zijn op je taak, het bereiken van de waarde en het ontwikkelen van het risico.

Ad 1 en 2. Resultaten waarde en risico

De antwoorden op de vraag 1 en 2 geven een verscheidenheid aan categorieën van taken, waarden en gerelateerde risico’s. De antwoorden werden opgehaald en geanalyseerd via de Grounded Theory benadering (Glaser et al., 1967) met elementen van Thematische Analyse (Braun et al., 2006) en uitgewerkt met statsiche programma MaxQDA. De antwoorden van de respondenten kunnen in zes groepen worden ondergebracht:

1. Gerelateerd aan het huidig voorliggende probleem of kwestie (n=44). De waarde betrof het oplossen van een bestaand probleem dat volgens de respondenten is ontstaan c.q. blijft voortbestaan en het gevolg is van een gebrek aan organisatorische macht, leiderschap, financiële middelen, politieke discussies en stimulerende kaders voor verandering in het verleden en het heden. Het risico is dat het probleem niet wordt opgelost, blijft bestaan of zelfs verslechtert.
2. Gerelateerd aan de actor (n=55), de publiek bestuurder of manager. De waarde is zijn of haar positie als verantwoordelijke voor de oplossing of het vraagstuk, het wezen van het zijn van bestuurder, het vormgeven van en feitelijke leiderschap. Het risico is dat de actor niet succesvol is, verlies van positie, rol, gezag en imago, het dalend vertrouwen zijn/haar leiderschap, in het vermogen van de representatieve democratie om te acteren.
3. Gerelateerd aan de output (n=122), de levering. De waarde is het product, project of plan dat wordt geleverd binnen tijd en budget, zoals beloofd. Het risico is in het niet, gedeeltelijk, te laat of met budgetoverschrijding leveren.
4. Gerelateerd aan de outcome (n=109), het effect. De waarde is het nagestreefde maatschappelijk (eco)systeem van samenhang, een functionerend sociaal netwerk inclusief van veiligheid, borging, vangnet, zekerheid, bevordering van zelfredzaamheid, versterking van weerbaarheid. Het risico is onveiligheid, gebrek aan cohesie, vervuiling, verlies en een bedoeling die niet wordt bereikt.
5. Gerelateerd aan het object (n=49), doelgroep of levensgemeenschap. De waarde is het feitelijk bereiken van de burger, de cliënt of klant met effectieve ondersteuning en het leveren van toegang. De doelgroep wordt bereikt met concrete verbetering van de voor hen eigen positie of functioneren. Het risico is het niet bereiken van het object, niet effectief zijn en een burger die er niet beter van wordt.
6. Gerelateerd aan de governance (n=45), het proces. De waarde is een goed geleid en georganiseerd proces, waarbij betrokkenheid, dialoog en afstemming tussen actor en object optimaal zijn. Hetrisico is dat het proces een rommeltje wordt, slecht is ingericht, vastloopt, leidt tot verwijdering of desintegratie en het doel niet bereikt. 

Ad 3. Resultaten elementen van governance

De vijf elementen van governance, zoals ze worden beschreven door Kruf et al. (2019), zijn gebruikt voor dit onderzoek. De elementen zijn afgeleid van factoranalyses in eerder onderzoek. Het betredt 23 stellingen die de governance-elementen vertegenwoordigen die van vitaal belang zijn voor het creëren en leveren van ‘waarde’. De scores kunnen worden weergegeven op een schaal van 1 (sterk oneens) tot 10 (sterk eens). Bij de resultaten is vermeld gemiddelde (gem), standaardafwijking (safw, de mate van spreiding) en mediaan (med,, het midden van populatie van respondenten).

Een lage score (4.54 gemiddeld en 4.04 mediaan) met een zekere spreiding (2.02).

Het algemene resultaat was een gemiddelde van 4,54 (op 10) met een standaardafwijking van 2,02 (hoge variantie en spreiding) en een mediaan van 4,08, wat betekent dat 50% van de respondenten hoger óf lager scoort.  Per vraag ziet het beeld er als volgt uit:

• Q1. (F) Het budget is voldoende voor de organisatie om de ‘waarde’ te leveren. Scores: 4.62 (gem), 2.95 (safw), 3.00 (med).
• Q2. (F) Het handelen van mijn organisatie voldoet aan bestaande en verwachte standaarden, regels en voorschriften. Scores: 2.91 (gem), 1.84 (safw), 2.86 (med).
• Q3. (F) De organisatie heeft een permanent zicht op externe trends en ontwikkelingen en hun impact op mogelijke afwijkingen (lees: risico’s) op de te leveren ‘waarde’. Scores: 4.31 (gem), 1.97 (safw), 4.29 (med).
• Q4. (O) De te realiseren en te leveren ‘waarde’ is helder en gedeeld tussen actor, object, partners en stakeholders. Scores: 4.03 (gem), 1.58 (safw), 4.28 (med).
• Q5. (O) De status quo van de kwestie / het probleem met betrekking tot het object is voor iedereen duidelijk. Scores: 4.47 (gem), 1.53 (safw), 4.30 (med).
• Q6. (O) De actor en het object zijn volledig verbonden, gezien vanuit het perspectief van het object. Scores: 4.32 (gem), 1.94 (safw), 2.86 (med).
• Q7. (O) Er is geen licht tussen de systeemwereld (de wereld van regels, voorschriften, instituties en bestuur) en de leefwereld (de wereld van persoonlijke en publieke waarden en levensstijlen, dagelijks leven, werk en ervaring). Scores: 5.14 (gem), 1.8 (safw), 5.71 (med).
• Q8. (O) De actor is vertrouwd met het object. Scores: 3.79 (gem), 1.55 (safw), 2.86 (med).
• Q9. (R) Het is duidelijk wie verantwoordelijk is. Scores: 4.18 (gem), 2.17 (safw), 2.84 (med).
• Q10. (R) De as politiek – overheid – management werkt perfect. Scores: 5.2 (gem), 2.11 (safw), 4.29 (med).
• Q11. (R) Het leiderschap van de actor kan gekarakteriseerd worden als ‘het creëren van nabijheid en empathie’. Scores: 4.29 (gem), 1.87 (safw), 4.28 (med).
• Q12. (R) De organisatie van de acteur heeft een werkcultuur die gekenmerkt wordt als open en eerlijk, met directe lijnen op alle niveaus. Scores: 4.01 (gem), 1.90 (safw), 2.86 (med).
• Q13. (R) ‘Fouten maken’ is toegestaan in onze organisatie en wordt gezien als een leerproces voor verbetering en wordt altijd gevolgd door aangepast bestuur. Scores: 4.09 (gem), 1.53 (safw), 4.27 (med).
• Q14. (T) We beschikken over alle middelen en technieken om de ‘waarde’ aan het object te leveren. Scores: 5.57 (gem), 2.71 (safw), 4.31 (med).
• Q15. (T) We hebben alle kennis en mankracht om de ‘waarde’ te realiseren. Scores: 4.56 (gem), 2.27 (safw), 4.29 (med).
• Q16. (T) We stellen de juiste prioriteiten bij het creëren en leveren van ‘waarde’ in ons proces. Scores: 5.85 (gem), 2.33(safw), 5.71 (med).
• Q17. (T) Er is ruimte voor innovatie en nieuwe vormen van creatie. Scores: 3.13 (gem), 1.85 (safw), 2.86 (med).
• Q18. (T) De uitgesproken en vastgestelde ambitie met betrekking tot de waarde en het bestuur en de beschikbare capaciteit om dit te creëren en te leveren zijn volledig op elkaar afgestemd. Scores: 5.81 (gem), 2.48 (safw), 5.71 (med).
• Q19. (E) Er is een perfecte match met alle bestuursniveaus (lees: multi-level). Scores: 5.2 (gem), 1.71 (safw), 5.69 (med).
• Q20. (E) We kennen de positie van ons bedrijf in de keten en hebben deze veiliggesteld met goede contracten. Scores: 4.48 (gem), 2.21 (safw), 4.29 (med).
• Q21. (E) We kennen de dynamiek van de context waarin we werken en volgen externe ontwikkelingen direct. Scores: 5.1 (gem), 2.12 (safw), 4.40 (med).
• Q22. (E) We weten waar we staan in het grotere geheel van onze omgevings- en geografische positie en kennen onze daaraan gerelateerde sterke en zwakke punten. Scores: 4.33 (gem), 2.65 (safw), 2.86 (med).
• Q23. (E) De 17 duurzame ontwikkelingsdoelen van de Verenigde Naties zijn veiliggesteld. Scores: 5.09 (gem), 1.86 (safw), 5.00 (med).

De elementen met de sterkste correlaties:

• Financieel en Compliant Design: de hoogste correlatie (r=0,869) is er tussen Q03. De organisatie heeft een permanent zicht op externe trends en ontwikkelingen en hun impact op mogelijke afwijkingen (lees: risico’s) op de te leveren ‘waarde’ en het element ‘Omgeving’ V20. We kennen de positie van ons bedrijf in de keten en hebben dit geborgd met goede contracten. Finance/Compliance correleert sterk met andere vragen binnen Objectoriëntatie en Verantwoordelijkheid.

• Objectoriëntatie en Validatie: de hoogste correlatie (r=0,855) is tussen en V05. Waarde is duidelijk en V6. Het is verbonden met het object. Het is duidelijk dat weten wat het ding nodig heeft en de ingebedde drive hier ook een duidelijker beeld geeft van de waarde die moet worden geleverd.

• Verantwoordelijkheid en rentmeesterschap: de hoogste correlatie (r=0,886) is er tussen V6. Verbonden met het object en Q09. Verantwoordelijkheid. Leiderschap en objectoriëntatie zijn sterk met elkaar verbonden. Is dit relevant voor het nemen van de juiste beslissingen voor overheden en doelgroepen in de samenleving?

• Tools en Processen voor Creatie: de hoogste correlatie (r=0,874) is tussen Q18. Ambitie Capaciteit match en Q16. Het stellen van prioriteiten. Er is geen duidelijk inzicht in hoe men elkaar kan beïnvloeden. Toch hangen algemeen bewustzijn en het vermogen om voorkeuren te bepalen samen met de match tussen politieke ambitie en het vermogen van de administratie om bestaande capaciteiten te bespreken en op elkaar af te stemmen. 

• Omgevingsbewustzijn en interactie: de hoogste correlatie (r=0,941) is er tussen Q19. Meerlagig bestuur en Q18. Ambitie Capaciteit matchen. Het is duidelijk dat op veel beleidsterreinen het bewustzijn van uitwisseling met hogere overheden en het matchen van ambitie en capaciteit gunstig kan zijn. Hoe precies is niet duidelijk.

De scores van de elementen leidden tot de conclusie dat kwaliteit en slagkracht van bestuur en management onder grote druk lijken te staan. Bij de antwoorden op vraag 4 komen de oorzaken aan het licht.

Ad 4. Resultaten Dilemma’s

De respons op vraag 4 – “Beschrijf het dilemma of de dilemma’s waar de organisatie volgens u momenteel mee worstelt en die van invloed zijn op uw taak en op het vaststellen van waarde” – was overweldigend. De respondenten werd gevraagd  hun bevindingen te beschrijven als semantische differentialen. 

424 respondenten kwamen met 1283 antwoorden. Het illustreert hoe groot de zoektocht binnen organisaties naar de juiste navigatie lijkt te zijn. De variëteit aan antwoorden geeft het brede spectrum aan dilemma’s weer om te ontwikkelen en te leveren voor burgers, klanten, maatschappij en natuur.

Wat opvalt is dat er geen algemene kaders of methodieken zijn waarmee in overheidsland wordt gewerkt. Iedere gemeente heeft zijn eigen aanpak en een in feite een eigen set van differentialen. Overal wordt het wiel opnieuw uitgevonden. Er zijn veel wisselende inzichten door vertrekkende en komende bestuurders en managers. Het lijkt erop dat veel wordt gestuurd op persoonlijke overtuigingen over organiseren en in maatschappelijke belangen, Er is geen consensus in de hoofdstroom.

De resultaten laten een patroon zien dat de (veel te) frequente wisselingen van lokale besturen en het komen en gaan van managers (van allerlei pluimage) onderstreept.  Door de hoge doorstroming aan de top veranderen overtuigingen en organisatorische inspanningen om de paar jaar. Discontinuïteit in het management is eerder regel dan  uitzondering, met veel interims die komen en gaan en vaak diepe sporen achterlaten. 

Allerlei dilemma’s werden genoemd over samenwerking (privaat en publiek), ja of nee en zo ja, op welke schaal, hoe problemen aan te pakken: bottom up of top down, centraal geleide verandering of zelfsturende teams, het gebruik van kaders gerelateerd aan kwaliteit of risico of go with the flow, werken van binnen naar buiten of van buiten naar binnen. Er wordt geen echt patroon verwacht van een zoektocht door verwarring en gebrek aan weinig kaderstellend leiderschap vanuit hogere overheden of koepelorganisaties.

Er lijkt geen langetermijnvisie te zijn op het benaderen en managen van grote transformaties en uitdagingen, zoals op het gebied van energie, epidemieën, circulaire economie, klimaat, zorg of cyber. Er is een myriade van korte runs. Daarbij komen de politieke beloftes niet overeen met wat redelijkerwijs mogelijk is om te managen. Veel organisaties staan onder immense druk door te hoge politieke ambities en, daarmee samenhangend, door gebrek aan mensen, instrumenten en financiële middelen. De kloof tussen het politieke universum en het managementuniversum is over het algemeen immens. Veel plannen en ideeën komen niet tot uitvoering of zijn niet effectief.

Wat blijkt ook is dat de wetenschap geen antwoorden geeft op deze discontinuïteit en diversiteit van opvattingen. De bestuurskunde lijkt niet goed aan te sluiten bij de inzichten van de praktijk en de feitelijke werking van het publieke managementsysteem. De veelheid aan rapporten en publicaties is werkelijk overweldigend, maar biedt nauwelijks accurate hulp bij het vinden van antwoorden voor het besturen van en navigeren door lokale gemeenschappen.

Een van de respondenten vergeleek de academische wereld met het werken in devotie voor schilderijen en iconen, zoals middeleeuwse monniken binnen de beschermde grenzen in toewijding werkten binnen kerken en kloosters. De parallel werd getrokken met universiteiten. Tegelijkertijd proberen de boeren en arbeiders buiten op het koude, modderige land hun producten te verbouwen en te overleven. Wetenschap lijkt veelal te werken op een zekere afstand van de dagelijkse praktijk en politieke dynamiek. Er wordt gekeken en beschouwd, maar niet gewerkt vanuit de dynamiek van alle dag. De ironie is dat de meeste wetenschappelijke publicaties en de beschreven wijsheid daarin de publieke organisaties niet of nauwelijks bereiken. En dat geldt ook voor de vele raamwerken die ontwikkeld zijn door bureaus en consultants.

Stad en samenleving lijken niet verbonden met gekozen en besturende raden en het management dat hen bedient. Dat betekent dat de samenleving en de natuur, met hun problemen, er bijna alleen voor staan. Er is geen politiek eigenaarschap met betrekking tot bestuur voor maatschappelijke problemen, behalve door een groep non-profitorganisaties, die over het algemeen geen macht hebben om de problemen op te lossen – een hele conclusie. Maar de zoektocht in lokale en regionale overheden lijkt hierop te wijzen.

Bibliografie

Braun, V., & Clarke, V. (2006). ‘Using thematic analysis in psychology’. Qualitative Research in Psychology, 3: 2, 77 — 101 http://dx.doi.org/10.1191/1478088706qp063oa

Glaser, B., & Strauss, A. (1967). The Discovery of Grounded Theory: Strategies for Qualitative Research. AldineTransaction.

Kates, R., Hohenemser, C., & Kasperson, J. (1985). Perilous Progress: Managing the Hazards of Technology. Westview Press.

Kruf, J., Grima, S., Kizilkaya, M., Spiteri, J., Slob, W., & O’Dea, J. (2019). ‘The PRIMO FORTE Framework for Good Governance in Public, Private and Civic Organisations: An Analysis on Small EU States’, European Research Studies Journal, Volume XXII, Issue 4, 15-34 DOI: 10.35808/ersj/1494.

Moore, M. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press.

Renn, O., & Klinke, A. (2002). A New Approach to Risk Evaluation and Management: Risk-Based, Precaution-Based and Discourse-Based Management. Risk Analysis, Vol. 22, No. 6 (December), 1071-1994.

Weick, K., & Sutcliffe, K. (2007). Managing the unexpected: Resilient performance in an age of uncertainty, Jossey-Bass.