L’alignement entre contenu et gouvernance

Michel Klompmaker | mars 2018

Lors de la conférence sur les risques dans les collectivités locales, tenue le 17 janvier 2018 au siège du gouvernement provincial à Utrecht, un groupe d’experts a débattu des aspects clés de la gouvernance et du contrôle au sein des organisations municipales.

Dans son discours d’ouverture, Jack Kruf a plaidé en faveur d’un lien beaucoup plus fort entre le contenu des politiques et leur orientation. Compte tenu de la multitude d’intérêts et de parties prenantes, de la segmentation de l’expertise et des niveaux de gouvernement, ainsi que de la fragmentation des connaissances sur les enjeux, il estime que les autorités locales auraient tout intérêt à consacrer plus de temps à une clause de gouvernance ex ante.

Quel conseil ne souhaiterait pas que son programme soit mis en œuvre de manière optimale et efficace ? Selon lui, cela nécessite toutefois un véritable dialogue et un engagement avec toutes les parties prenantes dès le départ. Il ne s’agit donc pas seulement d’adopter davantage de programmes axés purement sur le contenu, mais aussi de mettre explicitement en avant leur gouvernance.

La gouvernance en soi – dans les programmes et les accords des conseils et des organes exécutifs – exige donc toute notre attention. La qualité de la gouvernance publique fait désormais partie intégrante de la qualité de la sphère publique et, par conséquent, du débat public. Nous ne pouvons plus éviter d’aborder explicitement et d’intégrer la gouvernance ex ante.

Selon Kruf, cette section sur la gouvernance va bien au-delà de la section actuelle consacrée à la « gestion des risques et à la résilience ». Cette dernière ne lève qu’un coin du voile, et encore, uniquement en termes financiers. Ce n’est pas sans importance, mais la résilience n’est plus exclusive ; elle est souvent purement axée sur les aspects financiers, rédigée dans une perspective défensive et de protection, et n’aborde pas vraiment les autres variables, relations et liens de gouvernance pertinents qui jouent un rôle dans l’administration et la gestion véritables de la ville, son innovation et son développement.

La résilience est une bonne chose, mais elle n’est pas assez inspirante et, de surcroît, techniquement tout à fait insuffisante pour nous permettre de découvrir et d’oser explorer de nouvelles voies et de nous y engager. Il cite un conseiller municipal et un maire du réseau :

« La résilience est un exercice théorique qui donne une fausse image de la réalité. Je ne l’ai jamais comprise. Plus d’une fois, elle a servi de paravent sous lequel un projet a été vendu. » – Conseiller municipal.

« La résilience sert à permettre au conseil municipal de rendre compte de ses actions en termes généraux, plutôt que de les orienter. Dans la pratique, d’autres forces – y compris politiques – déterminent si un projet est ou devrait être réalisable. » – Maire.

Selon Kruf, la nouvelle section sur la gouvernance, beaucoup plus large, devrait décrire et définir (sur le plan administratif) comment le programme du conseil lui-même peut être piloté et géré, et quels rôles spécifiques le conseil, le comité exécutif et l’administration publique jouent à cet égard, aux côtés des acteurs sociaux et des institutions. Cette section devrait mettre en évidence tous les éléments de gouvernance nécessaires à la performance, aux résultats et à la réussite. Selon lui, cinq éléments doivent être présents simultanément pour que cela soit efficace. Il s’agit de :

1. Une conception financière solide et une conformité rigoureuse, allant de pair et, surtout, réalistes.
2. Une attention portée par l’administration et la haute direction au groupe cible (le citoyen, le quartier, le jeune), à l’objectif et à la fourniture effective de produits et de services.
3. Un leadership et une gestion publics qui créent du lien et défendent leur cause.
4. Des outils et une capacité organisationnelle pour mener les projets à bien.
5. Une attention portée à l’environnement : horizontalement envers les autres collectivités locales, les acteurs du marché et les groupes d’intérêt concernés ; verticalement envers les autorités de niveau supérieur, envers les segments de la société et envers l’environnement naturel et sa capacité de charge.

Lors du lancement d’un nouveau programme, un exécutif municipal pourrait demander à son secrétaire municipal et à son contrôleur de groupe de rédiger une proposition pour cette section consacrée à la gouvernance. En tant qu’experts de premier plan en matière de commandement et de contrôle, ils sont idéalement placés pour conseiller l’exécutif sur cette question. En effet, ils sont peut-être mieux à même de le faire, car ils ont une vue d’ensemble de la situation. Dans cette section, les cinq points mentionnés ci-dessus sont mis en relation avec le programme de l’exécutif.

Il va sans dire que la gouvernance elle-même nécessite également des investissements. Le monde change, tout comme les acteurs, et la gouvernance doit donc évoluer elle aussi. Cela implique parfois la structuration appropriée d’un projet, d’un processus ou d’un programme, mais cela peut également concerner le développement de nouveaux rôles, la réflexion en termes de nouveaux scénarios, la réorganisation des unités organisationnelles, la mise en place de différentes formes de collaboration ou d’accords contractuels, ou encore une communication différente avec les citoyens et les entreprises. La gouvernance elle-même doit alors également faire l’objet d’un budget, être considérée comme un facteur de réussite essentiel et être intégrée. Une gouvernance de qualité coûte de l’argent, mais elle offre également de meilleurs rendements et ne peut plus être considérée comme une simple réflexion après coup par rapport au fond.

La section consacrée à la gouvernance est, en prévision de la déclaration de maîtrise du conseil qui sera publiée prochainement, en réalité un concept logique. La gouvernance elle-même devient ainsi un facteur à part entière au sein de la sphère politique et administrative. Une nécessité absolue, aussi contradictoire que cela puisse paraître. La gouvernance semble trop souvent être le parent pauvre, ce qui entraîne des risques publics importants.

Kruf cite plusieurs exemples pour étayer son argumentation. Il cite également le Rapport sur les risques mondiaux 2018 du Forum économique mondial, publié le même jour. La section consacrée à la gouvernance pourrait élargir la base de l’action légale, tant sur le plan administratif qu’au sein de la fonction publique. Après tout, chaque euro provenant des contribuables doit être géré avec soin. Et une bonne gouvernance y contribue, en est-il convaincu.

Selon Kruf, un programme municipal doté d’une section sur la gouvernance solide et largement soutenue sert de source d’inspiration pour le succès non seulement de la municipalité en tant qu’organisation, de son exécutif ou de son conseil, mais aussi de la municipalité en tant que communauté de citoyens, d’entreprises et d’institutions, ainsi que de la municipalité en tant que zone géographique. À son avis, le « contrôle » jouera un rôle beaucoup plus proactif qu’il ne le fait actuellement. Le rôle réactif est « dépassé », le rôle proactif est « à la mode ». Le contrôle devrait pouvoir et être autorisé à jouer ce rôle. Dans les années à venir, le domaine du contrôle pourrait évoluer vers celui de l’architecture de gouvernance.

Cela exige un nouvel état d’esprit chez les dirigeants, à savoir la volonté de placer ces connaissances au premier plan du processus. Ce n’est pas le cas actuellement. L’utilisation des connaissances, des perspectives, de l’expertise et des compétences des contrôleurs (de groupe) et des directeurs généraux pourrait bien être essentielle pour développer la capacité de gestion nécessaire. Le lien entre le fond et la gestion d’entreprise intégrée, en d’autres termes. Plus, donc, que de simples finances et conformité. Ce n’est pas seulement un défi, mais cela exige en fait une réévaluation globale de l’expertise tant en matière de commandement que de contrôle.

Le monde est entré dans une nouvelle dynamique. Et nous le savons – comme l’écrivait Herman Gorter en ouverture de son livre « Mei » publié en 1889 : « Un nouveau printemps et un nouveau son… ». Dans ce nouveau printemps, la substance et la gouvernance doivent être bien mieux reliées. La section sur la gouvernance intégrée peut y contribuer.

Bibliographie

Klompmaker, M. (2018, 25 januari). Integrale Besturingsparagraaf. Risk Compliance Platform Europe. Geraadpleegd op 17 december 2024, van https://www.riskcompliance.nl/news/integrale-besturingsparagraaf/

Kruf, J. (2018). PRIMO bepleit Besturingsparagraaf: Van weerstandsparagraaf naar corporate sturing. In J.P. Kruf & E.J. Frank. Publiek Risico: Essays, Stichting Civitas Naturalis, 2020, pp. 708–713.