Publiek-Private Partnerschappen

Als nieuwe impuls voor de samenleving

Philippe Auzimour, Sabrina Baker and Jack Kruf | april 2010

Risico’s in evenwicht brengen in een financiële crisis

Biedt de financiële crisis een kans voor het in evenwicht brengen van risico’s in infrastructuurprojecten en publiek-private partnerschappen? Het partnerrisico wordt door overheidsinstanties gezien als een van de belangrijkste risico’s in de risico-enquête die Marsh en PRIMO Europe in het derde kwartaal van 2009 hebben uitgevoerd. Uit de enquête blijkt dat 59% van de deelnemers het partnerschaprisico als significant beschouwt – een vergelijkbaar percentage als voor risico’s met betrekking tot openbare aansprakelijkheid en bedrijfscontinuïteit. 

Auzimour: “In heel Europa zijn de mislukte projecten toegenomen door de recessie. als gevolg daarvan is het aantal transacties en de totale waarde gedaald. De bedrijven die op projecten bieden, hebben het nu moeilijk om het kapitaal en de financiering te vinden om ze uit te voeren, en overheidsinstanties hebben hun eigen problemen in dit opzicht, omdat de instellingen die hun schuld financieren in de problemen komen. Deze problemen hebben allemaal een impact op de tijd die een project nodig heeft om zijn financial close te bereiken en verhogen het risico op partnerschap, ongeacht de contractuele regeling.”

Verschillende regeringen over de hele wereld zetten zich echter sterk in voor PPP-projecten. De Europese Unie ontwikkelt instrumenten om particuliere investeerders en regeringen te stimuleren om in PPP te investeren. Regeringen in de Europese regio die PPP stimuleren als stimuleringsinstrument zijn bijvoorbeeld Spanje, Italië, Nederland, Ierland en Duitsland na recente verkiezingen. 

Baker: “Zo stimuleert de Spaanse minister van Transport de PPS-markt voor 2010 sterk door de mechanismen van Publiek-Private Samenwerkingsverbanden voor de bouw, exploitatie en het onderhoud van Infrastructuur te verbeteren. Door middel van bijeenkomsten met vertegenwoordigers uit de bouwsector en de financiële sector zijn ze tot een PPS-plan gekomen dat begin volgend jaar zal worden gelanceerd. Een van hun activiteiten is het verkrijgen van een nieuwe bron van schulden door pensioenfondsen te stimuleren om te investeren in PPS-projecten.”

Tijdens de rondetafelconferentie over infrastructuurprojecten tijdens PRIMO Europe’s ‘art of risk management’-conferentie in Amsterdam werden de risico’s van infrastructuurprojecten en mogelijke oplossingen voor deze risico’s besproken. 

Auzimour: “De risico’s die inherent zijn aan PPS-projecten kunnen verstrekkende gevolgen hebben voor alle belanghebbenden gedurende de gehele levenscyclus. Een hoog percentage van infrastructurele projecten heeft te maken met grote budgetoverschrijdingen en grote vertragingen, wat verstrekkende gevolgen kan hebben voor alle belanghebbenden gedurende de gehele levenscyclus. De meeste projecten hebben niet alleen te maken met technische risico’s, maar ook met grote politieke en bestuurlijke risico’s, bijvoorbeeld verandering van management tijdens een project. De meeste infrastructuurprojecten zijn langetermijnprojecten, het management van deze projecten wisselt vaak, wat resulteert in verschillende projectmanagers gedurende het project, wat een enorme impact heeft op de efficiëntie ervan. “

Alle partnerschappen vereisen een duidelijk inzicht in de rol van de verschillende betrokken partijen en een begrip van de risico’s die het succes van de projecten die ze ondernemen kunnen bedreigen. Bij grote bouw- en dienstengestructureerde projecten die op partnerschapsbasis worden uitgevoerd, zijn specialisten betrokken op het gebied van risico’s die moeten worden geïdentificeerd, begrepen en beheerd. bij een PPS voor koolstofbelasting op een tolvrije dienst waren onlangs specialisten op het gebied van bouw, technologie, milieu, financiële risico’s en een deskundige op het gebied van de continuïteit van de openbare dienstverlening betrokken. 

De betrokkenheid van een risicoadviseur maakt het mogelijk om al deze risicospecialismen zo vroeg mogelijk in een project te coördineren, zodat de meest geschikte aanpak kan worden vastgesteld en de langetermijndoelstellingen kunnen worden gehaald. Dit kan worden bereikt door: 

• Het identificeren en beheren van de risico- en verzekeringskenmerken die een project bevat.
• De deal te vergemakkelijken door de risico’s toe te wijzen aan de partij die ze kan beperken tegen lagere kosten. 
• De wettelijke en contractuele verzekeringsverplichtingen te herzien.
• Regelmatig controleren van alle risico’s en verzekeringen tijdens de bouw- en operationele fases.
• Voortdurend beoordelen van de geschiktheid en de effectiviteit van de overeengekomen aanpak.
• Regelmatig herzien van het risicoregister.
• Follow-up van kosten en tijdschema van risicobeperkende maatregelen. 

De financiële crisis, een kans voor het in evenwicht brengen van risico’s bij infrastructuurprojecten en publiek-private partnerschappen? Complexiteit van infrastructuurprojecten. De instorting van het historische archief van Keulen in Duitsland in maart vorig jaar staat de meesten van ons nog levendig voor de geest. Bij deze instorting, die werd veroorzaakt door werkzaamheden aan een nieuwe metrolijn van 3,9 km, kwamen twee mensen om het leven en werd een groot deel van de onvervangbare collectie van het archief vernietigd. Het graven van de tunnel voor de metro in Amsterdam veroorzaakte ook ernstige verzakkingen die een aantal historische huizen ernstig beschadigden. de huizen zakten tot 23 centimeter diep en zijn sindsdien ongeschikt voor bewoning verklaard. er raakte in ieder geval niemand gewond toen de historische huizen in Amsterdam verzakten (Halman, mond. med. 2009).

Kruf: “Wat zijn eigenlijk de grote risico’s van infrastructuur voor onze samenleving? Het graven van een 7 kilometer lange tunnel door de veengrond onder de Nederlandse hoofdstad bleek problematischer dan verwacht. Is dit een metafoor voor een project dat tot nu toe geteisterd werd door talloze vertragingen en een budgetoverschrijding van 1 miljard. Er is ernstige maatschappelijke schade, er zijn veel klachten en er is veel overlast, echte economische schade, persoonlijke schade en imagoschade van de overheid door mismanagement. Veerman publiceerde het rapport op 2 juni 2009. De commissie voorspelt dat de kosten nog eens 700 miljoen euro hoger zullen uitvallen dan voorzien, uitgaande van een afschrijvingstermijn van 100 jaar, de kosten-batenanalyse van het project blijkt negatief. De onafhankelijke commissie Veerman werd door de gemeenteraad gevraagd om de mogelijke scenario’s te onderzoeken: de schade herstellen en de tunnel voltooien, of het project opgeven en geconfronteerd worden met enorme financiële claims.”

De lijn werd aanvankelijk geschat op 1,4 miljard euro, maar Veerman zegt nu dat de kosten naar verwachting 3,1 miljard euro zullen bedragen. Advies: vraag de hogere overheid om bij te springen. Niet afblazen, want… beëindiging van het project zou leiden tot claims van de rijksoverheid om reeds betaalde subsidies terug te betalen. Bouwbedrijven die aan de tunnels en stations werken hebben veel geïnvesteerd in gespecialiseerde apparatuur en personeel, en zouden ook claims indienen. De Noord-Zuidlijn nu opgeven zou de stad volgens Veerman 1,7 miljard euro kosten. Ondanks de aankondiging van nog een aanzienlijke budgetoverschrijding zei Veerman dat het niet de technische en financiële problemen waren die hem schokten. “Onze grootste zorg is de organisatie,” zei hij. 

Tegenstanders van het project blijven waarschuwen voor de risico’s van het uitproberen van ongeteste technologie onder het historische centrum van Amsterdam en wijzen op de rampzalige ontwikkelingen in Keulen, waar het historische stadsarchief instortte als gevolg van de bouw van metrotunnels onder vergelijkbare omstandigheden als in Amsterdam. “Niet alle risico’s kunnen worden beheerst”, luidt het rapport van de commissie. “Verzakkingen van enkele millimeters tot enkele centimeters zullen voorkomen en zijn inherent aan het boorproces.” Om dit af te ronden, moeten er grote risicovoorzieningen worden getroffen. De grote vraag is nu: kunnen we er iets aan doen of moeten we het gewoon als een “daad van god” beschouwen?

Baker: “Een interessant onderzoek van de Deense professor Bent Flyvbjerg aan de Universiteit van Oxford toont aan dat bij grote projecten economische, psychologische, politieke en technische redenen de grootste bijdrage leveren aan kostenoverschrijdingen, waarbij politieke redenen het belangrijkst zijn. Flyvbjerg stelt voor om de methode Reference Class Forecasting (RCF) te gebruiken, een methode die is gebaseerd op de inzichten van Daniel Kahneman en Amos Tversky.

In Denemarken en het Verenigd Koninkrijk wordt RCF al gebruikt voor grote infrastructuurprojecten. Toepassing ervan heeft tot nu toe geleid tot een afname van budgetoverschrijdingen. Dit lijkt goed nieuws voor het beheer van publieke risico’s. De conclusie was dat dergelijke projecten niet kunnen worden uitgevoerd door organisaties zoals Amsterdam die heeft. Dit is een conclusie achteraf. Maar wie zou het lef hebben om de burgemeester en zijn wethouder te vertellen dat ze niet zijn toegerust? Wie?”

Bibliografie

Auzimour, P., Baker, S., & Kruf, J. (2010). Public-Private Partnerships: To bring a new impulse to society. PRIMO Risk Management & Governance, April 2010.

Vertaling: Jack Kruf.