De Deense gids voor gemeentelijke topmanagers
Jesper Hjort & Lars Løkke Rasmussen (voorwoord) voor PRIMO Danmark | januari 2007
In januari 2007 lanceerde PRIMO Danmark haar nationale gids over (publiek) risicomanagement. De gids werd goedgekeurd door de Deense minister van Binnenlandse Zaken, Lars Løkke Rasmussen, die ook het voorwoord van de gids schreef.
Rasmussen: “Elke dag nemen managers van lokale overheden beslissingen waarbij risico’s een rol spelen; dat wil zeggen, beslissingen met aanzienlijke onzekerheid. Het is belangrijk op te merken dat deze risico’s kunnen spelen bij burgers, lokale gemeenschappen of organisaties van de lokale overheid zelf.
Risico is simpelweg een onderdeel van het leven wanneer de toekomst onzeker is. Anders gezegd: het nemen van belangrijke beslissingen op een onzekere basis is ook onderdeel van algemeen management.
Leidinggevenden kunnen nooit volledig zeker zijn over de basis van hun beslissingen. Echter, als volledig risicoloze beslissingen mogelijk zouden zijn, zou er niets gebeuren. Voor leidinggevenden ligt het geheim dan ook, in de woorden van Kierkegaard, in het accepteren van deze onzekerheid. Leidinggevenden in de publieke sector moeten daarom systematisch werken aan het minimaliseren van de negatieve aspecten van risico’s en het maximaliseren van de positieve kanten.
De taak om met risico’s in de samenleving om te gaan, is tot nu toe redelijk goed uitgevoerd. Historisch gezien is de wereld – en zeker de gemiddelde Deense gemeente – absoluut geen onzekerder of riskanter plek om te leven geworden. Integendeel: we leven langer, gezonder en met betere vooruitzichten op minder verliezen van mensenlevens en middelen dan ooit tevoren.
Wanneer we toch de noodzaak zien om ons te richten op de bekwaamheid van publieke leidinggevenden om met onzekerheid om te gaan, komt dit door een aantal essentiële veranderingen in de omstandigheden waarin dit management plaatsvindt. Het gaat niet alleen om een meer geglobaliseerde wereld, of om een hogere mate van complexiteit in de productie van diensten en de uitoefening van publieke autoriteit.
En het is niet alleen een kwestie van een steeds groter wordende hoeveelheid wetten en regelgeving, noch alleen een kwestie van snelle technologische ontwikkelingen en de vele tegengestelde druk van een toenemend aantal belanghebbenden waarmee leidinggevenden vandaag de dag te maken hebben. Het is vooral een kwestie van de zeer expliciete en legitieme verwachtingen van het publiek dat de autoriteiten dat deel van ons dagelijks leven, waarvoor zij vandaag de dag in aanzienlijke mate verantwoordelijk zijn, goed beheren. Dit geeft leidinggevenden een even legitieme aanspraak op besluitvormingsondersteuning; en systematische besluitvormingsondersteuning voor het omgaan met onzekerheden is precies waar risicoleiderschap over gaat.
Door te werken met corporate governance heeft de private sector geprobeerd te voldoen aan de verwachtingen van goed ondernemingsbestuur van het publiek en politici, evenals aan nationale en internationale vereisten en regelgeving. Vanaf het begin is risicomanagement erkend als een integraal onderdeel van corporate governance in internationale gedragscodes, evenals in het Deense Nørby-rapport. Ik zou willen bepleiten dat de publieke sector risicomanagement ook moet opnemen als een natuurlijk onderdeel van goed openbaar bestuur.
Het verdienen van het vertrouwen van de burgers brengt elke dag een grote verantwoordelijkheid met zich mee voor de top van de lokale overheid. Natuurlijk kunnen publieke leidinggevenden en organisaties geen zekerheid en vooruitgang garanderen. Ze kunnen echter burgers, lokale gemeenschappen en particuliere ondernemingen helpen bij het omgaan met de risico’s die gepaard gaan met het waarborgen van het welzijn van de samenleving, nu en in de toekomst, op een meer doordachte, maar ook meer proactieve manier. In plaats van ons te laten leiden door angst, moeten we de toekomst op een intelligente manier tegemoet treden.”
In zijn voorwoord schetst de voorzitter van PRIMO Danmark, Jesper Hjort, de focus van de nieuwe gids op het gebied van risicomanagement en leiderschap voor gemeenten in Denemarken.
Uitdagingen
Er liggen uitdagingen voor ons. Deze gids is bedoeld om gemeentelijke topmanagers een beknopte benadering van risicomanagement te geven en hen zo ondersteuning te bieden bij het nemen van beslissingen om onzekerheid systematisch te beheersen. Tegelijkertijd wordt gehoopt dat andere managers en specialisten ook baat zullen hebben bij het lezen en dat de ideeën en systemen van risicomanagement een grotere toepassing zullen krijgen in de publieke sector in Denemarken.
Gemeentelijke leiders hebben een grote verantwoordelijkheid – en na de gemeentelijke hervorming is dat niet minder. Met haar brede bereik, complexiteit van diensten en aantal werknemers is de gemiddelde Deense gemeente minstens zo moeilijk te managen als de meeste particuliere bedrijven.
Sinds enkele jaren kunnen particuliere bedrijven in Denemarken hulp krijgen bij risicobeheer via de aanbevelingen in het Nørby-rapport en andere codes en normen. Iets vergelijkbaars is nog niet uitgewerkt voor de publieke sector, die vooral naar Engeland moest kijken voor begeleiding op dit gebied. Met de hulp van verschillende particuliere bedrijven is er nu een bijdrage aan een Deens model voor risicomanagement in de publieke sector.
De leidraad zal publieke leiders laten zien dat ze, gezien hun grote verantwoordelijkheden, gebaat zijn bij een mentale en methodische reactie op kritische onzekerheden bij het nemen van beslissingen. De leidraad zal vooral de risicomanagementfilosofie introduceren en illustreren hoe risicomanagement kan worden vertaald.
Risicomanagement is bekend in de meeste gemeenten en andere publieke organisaties. Als publieke leiders niet een of andere vorm van risicomanagement verbeteren, zullen ze nauwelijks lang leiders blijven. Deze introductie is echter nodig omdat de voorwaarden van het management, publiek en privaat, op een aantal belangrijke punten zijn veranderd. Het stelt zowel het traditionele operationele risicomanagement als de meer intuïtieve benadering ter discussie, om nog maar te zwijgen van de vaak indirecte acceptatie van risico’s in de praktijk.
De leidraad is tot stand gekomen vanuit de erkenning door de meewerkende gemeenten dat de tijd rijp is voor een strategische en methodische aanpak van risicobeheer. Ook de Europese vereniging van gemeentebestuurders, UDITE, heeft dit onderkend door in 2005 risicomanagement in de 15 lidstaten op de agenda te zetten en de Public Risk Management Organisation (PRIMO) op te richten.
Het uitgangspunt is dat risicomanagement geen geruststelling van de gemeentelijke organisatie of een verandering van de hele managementfilosofie en -stijl van een manager vereist. In plaats daarvan gaat risicobeheer over het invullen van gewoon werk met praktische kennis en kennis met betrekking tot risicovraagstukken.
De gids is opgesteld in de geest van publiek bestuur en er wordt gehoopt dat het zal helpen om de uitdagingen aan te gaan waarmee gemeenten worden geconfronteerd na de gemeentelijke hervorming. De gids is gebaseerd op vijf belangrijke aanbevelingen:
-
- Zet risicomanagement op de agenda van de raad van bestuur.
- Beoordeel de algehele organisatie vanuit een risicoperspectief.
- Neem risico- en kansenbeoordeling op als vormvereiste bij het nemen van beslissingen.
- Integreer risicomanagement in het informatie- en managementsysteem van de gemeente.
- Stel een centrale controllersfunctie voor risicobeheer in.
Als u deze aanbevelingen opvolgt, kunt u echt de vruchten plukken van risicomanagement. De gemeenten bereiken duidelijk meer planning en veiligheid en versterken tegelijkertijd ontwikkeling en innovatie. Al met al kunnen gemeenten beter voldoen aan hun sociale en maatschappelijke verplichtingen.
Uit alle ervaringen blijkt dat goed risicomanagement het vertrouwen in het bestuur vergroot. Ik hoop dat de directies van de nieuwe gemeenten deze aanbevelingen zoveel mogelijk zullen opvolgen, zodat risicomanagement in de nabije toekomst een gemeentelijke taak wordt.
Welkom bij de risicomaatschappij
We zijn allang toegetreden tot wat sommigen de risicomaatschappij noemen. Een maatschappij die onder andere wordt gekenmerkt door een toegenomen aandacht voor en – in sommige gevallen – een gebrek aan controle over een steeds toenemend aantal risico’s, wereldwijd en lokaal. Een maatschappij waarin mediagerelateerde risico’s dagelijks worden besproken in zowel de publieke als de politieke ruimte. Dit heeft geleid tot een algemeen gevoel van onzekerheid en kwetsbaarheid in de context van risicobeleid, risicowetgeving en risicobeoordelingen op belangrijke punten.
Maar wat betekent dit voor de gemeentelijke realiteit?
Of het concept van een risicomaatschappij nu wel of niet wordt gevierd, op een aantal gebieden is er ook in de gemeentelijke wereld aandacht voor risico’s. Managers voelen een duidelijke toename van het aantal specifieke risicoproblemen die hun aandacht nodig hebben. Dit zijn risico’s die samenhangen met individuele groepen burgers, risico’s met betrekking tot de algemene ontwikkeling van de gemeente of risico’s die samenhangen met het functioneren van de gemeentelijke organisatie. Afwisselend zijn dat het risico op pedofiliezaken en misplaatsingen, IT-storingen en uitbestedingen, begrotingstekorten, tekorten aan geschoolde arbeidskrachten, falende dienstverlening in verzorgingstehuizen, bendegeweld en vandalisme, gettovorming, meer regenval en stormen, vervuiling, klachten, overtredingen en mediakanalen, ontwikkelingen in het gezondheidsprofiel en de begroting van de gemeente, stress op het werk of, misschien zelfs, het risico op terrorisme. En ga zo maar door. Als mogelijke risico’s zoals deze niet passend zijn, zal dit vaak resulteren in aanzienlijke kosten, zowel menselijk als maatschappelijk, politiek en economisch.
Gemeentelijke leiders werken vandaag de dag dus in een complexe wereld waar veel meer factoren dan in het verleden op een niet altijd voorspelbare manier samenspelen. Tegelijkertijd moeten ze ook werken onder een toenemende mate van aandacht, verwachtingen en herijking van de gemeentelijke taken. Managers moeten daarom systematisch rekening houden met een toenemende maatschappelijke verandering in de perceptie van wat welzijn en veiligheid kan bedreigen.
Want paradoxaal genoeg hebben de algemene toename van welzijn en de algemene toename van veiligheid niet geleid tot een grotere mate van tevredenheid en geruststelling in de samenleving in het algemeen. Aan de andere kant lijkt de ontwikkeling te hebben geleid tot nog meer en nog specifiekere eisen aan welzijn, veiligheid, garanties, kwaliteit, zorg, controle en zelfcontrole. En het liefst met steeds minder middelen. Vandaag de dag verwachten regelgevers en het publiek dat elk type bedrijf, publiek en privaat, ‘zijn’ risico’s onder controle heeft. Dat het niet alleen heeft voorzien ‘wat er zou kunnen gebeuren’, maar dat het ook voorbereid is om om te gaan met ‘wat er toch gebeurt’. Tegelijkertijd heeft het de wereld in de tussentijd niet stilgezet.
Deze gids wil de aandacht vestigen op een offensieve aanpak van de uitdagingen van de zogenaamde risicomaatschappij. In het licht van de publieke opinie, de nieuwe vereisten voor politiek bestuur en de grote media-aandacht, zal een zekere terughoudendheid om risico’s te nemen worden verwacht bij de hoogste publieke leiders. Maar in plaats van een defensieve aanpak waarbij nul fouten het ideaal is, is de boodschap hier dat risicomanagement gaat over optimalisatie in relatie tot doelen en strategieën. Om het nemen van weloverwogen risico’s in de breedste zin van het woord.
Als risico’s niet adequaat worden beheerd, zal dit leiden tot aanzienlijke kosten – menselijk, maatschappelijk, economisch en politiek.
De leidraad identificeert geen specifieke risico’s waar een gemeente voor moet zorgen. De gemeente van het individu weet het beste waar de schoen wringt en moet de risico’s identificeren en beoordelen die zij als het meest kritiek beschouwt. Om dit te bereiken zullen gemeentelijke leiders in toenemende mate behoefte hebben aan zowel een bestuurlijke bovenbouw van het werk aan risico’s dat dagelijks in de gemeenten plaatsvindt, als aan het delen van kennis over specifieke risico’s en methoden om deze te beheersen.
De gemeenten zijn goed geplaatst om deze taak uit te voeren. Enerzijds zijn het de gemeenten die dagelijks veel risico’s in relatie tot de burgers managen en anderzijds zijn veel gemeenten al een aantal jaren specifiek bezig met risicomanagement, onder andere in de vorm van preventieve maatregelen op allerlei terreinen in de eigen organisatie. De ontwikkeling van de samenleving vereist echter dat deze inspanningen verder worden ontwikkeld. Het zal in de toekomst van groot belang zijn om het vertrouwen van burgers in gemeentelijke activiteiten te behouden en te vergroten.
Het gemeentelijke risicolandschap
De gemeentelijke activiteiten zijn veelzijdig en bieden een divers en breed risicolandschap. De verantwoordelijkheden van gemeenten strekken zich uit van het welzijn van de individuele burger tot de ontwikkeling van het lokale bedrijfsleven en daarmee uiteindelijk tot de positie van de gemeente in een nationale en mondiale economie. Het risicolandschap en de drie risicorollen zijn gebaseerd op een brede definitie van het begrip risico, namelijk risico als onzekerheid van belang. De nadruk wordt dus gelegd op het ondersteunen van de competentie van senior managers en de organisatie om de kritieke risico’s te onderscheiden van de minder kritieke in de gehele gemeentelijke dienstverlening.
Gemeenten hebben hun eigen verantwoordelijkheden.
Sommige taken voeren de gemeenten uit op eigen initiatief, andere taken – de meeste – worden hen opgelegd door de wet. Het oplossen van problemen door gemeenten heeft betrekking op verschillende rechtsgrondslagen, bijvoorbeeld op het gebied van milieu, noodgevallen, planning, gezondheid, veiligheid, persoonsgegevens, administratie en diensten.
Voor deze en de vele andere wetten in het gemeentelijke verantwoordelijkheidsgebied voorzien ze in min of meer gedetailleerde voorwaarden voor de taken die de gemeenten op zich moeten nemen en vaak ook hoe ze deze taken moeten uitvoeren. Met andere woorden, de commissie is wettelijk verplicht een aantal taken uit te voeren die uiteraard bepaalde risico’s met zich meebrengen.
Het gemeentelijk taakmanagement kan worden geformuleerd als drie verschillende rollen in relatie tot risicomanagement. Deze driehoek van rollen, die gemeenten hebben in relatie tot het totale gemeentelijke risicolandschap. Wat nieuw is, is dat terwijl gemeenten van oudsher erg gericht zijn op de beschermende rol in het managen van risico’s, bijvoorbeeld in de vorm van rampenplannen, er tegenwoordig ook behoefte is aan het managen van de risico’s die samenhangen met de dienstverlenende rol en de sturende rol. De gemeentelijke rollen:
-
- Dienstverlenende rol: de gemeente heeft een (mede)verantwoordelijkheid voor de gezondheid, het onderwijs enz. van de bevolking en voor de ontwikkeling en het functioneren van de lokale gemeenschap. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de dienstverlening en het functioneren op een aantal gebieden die volledig van belang zijn voor het functioneren van lokale gemeenschappen. Dit is rechtstreeks van toepassing op het welzijn van de burgers en op het basisfunctioneren van de lokale gemeenschap en op het creëren van groeivoorwaarden voor haar ontwikkeling. Met betrekking tot sociale en maatschappelijke risico’s gaat het bijvoorbeeld om sociale en gezondheidszorg, integratiegebied, woongebied, onderwijs, werkgelegenheid en bedrijvigheid, verkeersgebied. Daarnaast is de meer regulerende rol van gemeenten in relatie tot bijvoorbeeld de rol van gemeenten op het gebied van onderwijs en opleiding een zaak van de gemeenten, de planningswetgeving.
- Beschermende rol: de gemeente heeft een (mede)verantwoordelijkheid voor de veiligheid en paraatheid van de lokale gemeenschap met betrekking tot bedreigende gebeurtenissen. De gemeente is de meest nabije instantie om contact mee op te nemen als de burgers en de lokale omgeving bedreigd worden. Als het ongeluk achter de rug is en de natuur en de buitenwereld zich van hun destructieve kant laten zien, wordt verwacht dat de gemeente haar steentje bijdraagt. Gerelateerde voorbeelden zijn wereldwijde risico’s zoals milieuproblemen, natuurrampen, terreur.
- Regierol: de gemeente heeft een (enkelvoudige) verantwoordelijkheid om haar eigen organisatie zo adequaat en effectief mogelijk te laten functioneren in relatie tot haar dienstverlenende rol en haar beschermende rol. Een gemeente is een organisatie die vergelijkbaar is met andere organisaties. Wat betreft de interne beheersing van risico’s lijken gemeentelijke organisaties dan ook sterk op die van een particuliere onderneming. De gemeente moet natuurlijk haar eigen zaken en interne risico’s beheersen. Gerelateerde voorbeelden zijn organisatorische risico’s met betrekking tot IT, economie medewerkers, wetgeving.
Bibliografie
Hjort, J. (2007). Risikoledelse: En Kommunal Opgave. PRIMO Danmark.
Rasmussen, L. (2007). The new Danish guide on Risk Leadership. In: Public Risk Forum, May 2007: p.15. EIRM/PRIMO.
Selectie en Nederlandse vertaling: Jack Kruf.
Download rapport. (Deens)
PRIMO Res Publica 