Onzekere veiligheid

Op 9 oktober 2008 in de Bois-le-duc zaal op het provinciehuis te Den Bosch, introduceert gemeentesecretaris Roosendaal Jack Kruf, tevens president van PRIMO Europe, de heer Gerard de Vries, lid en voorzitter onderzoekscommissie Veiligheid, WRR en Hoogleraar Wetenschapsfilosofie, Universiteit van Amsterdam. Hij geeft een toelichting op dit belangwekkend rapport:

“Nederlanders leiden een relatief veilig bestaan. Maar die veiligheid is geen rustig bezit. Onzekere risico’s zoals infectieziekten en klimaatverandering stellen de Nederlandse overheid voor een nieuwe uitdaging in het fysieke veiligheidsbeleid. Hoe die uitdaging aangegaan kan worden staat in dit rapport dat eind september verscheen.

Het lijkt zo vanzelfsprekend. De overheid maakt regels en wetten voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, de behandeling van infectieziekten, arbeidsomstandigheden. Toch heeft de overheid zich niet altijd prominent met fysieke veiligheid bemoeid. Tot ver in de 19e eeuw gold het adagium: ‘Ieder draagt zijn eigen schade’. Elk individu was, zo vond men, zelf verantwoordelijk voor zijn eigen veiligheid.

Eind 19e eeuw ontdekte de Nederlandse overheid dat het zo eenvoudig niet was. Infectieziekten, zoals cholera, konden alleen bestreden worden als erop nationaal niveau gewerkt werd aan preventie. En ook arbeidsongevallen, zoals in de mijnen veel voorkwamen, bleken niet altijd aan individueel falen te wijten. Voor het eerst keek men bij deze zaken niet meer alleen naar schuldaansprakelijkheid, maar ook naar risicoaansprakelijkheid. De overheid nam haar verantwoordelijkheid en ging beleid maken om de fysieke veiligheid van burgers te garanderen.

Onaangename verrassingen

Bij die eerste stappen bleef het niet. In de loop van de 20e eeuw kwamen erop het gebied van fysieke veiligheid vele taken en regelingen bij. Teveel, vinden velen. Het grote volume aan regelingen leidt tot hoge kosten, gebrek aan consistentie en, als zich calamiteiten voordoen, tot een eindeloos ‘zwartepieten’. Daarnaast is de wereld ook complexer geworden. Gerard de Vries: “Niet alle risico’s zijn meer in wet- en regelgeving te vangen. We moeten rekening houden met ‘onaangename verrassingen’ als AIDS, SARS, de BSE-crisis, risico’s van nieuwe technologiën, enzovoort.

Stuk voor stuk risico’s die bestuurders nauwelijks zagen aankomen. Bestuurders kennen de wereld immers slechts ten dele. Terwijl de internationale verwevenheid juist toeneemt. Denk maar aan onze voeding. De productie van voedsel is zo geïnternationaliseerd en zo complex, dat het een wonder is dat onze voedselveiligheid zo hoog is. Al met al is er steeds vaker sprake van ambigue risico’s, waarover veel onzekerheid bestaat. Enerzijds omdat de kans dat een risico optreedt en de gevolgen ervan niet goed in te schatten zijn. Anderzijds omdat een risico omstreden is. Zoals de risico’s van klimaatverandering, van nieuwe technologieën, enzovoort.

Omgaan met onzekerheden centraal

Het fysieke veiligheidsbeleid van de Nederlandse overheid zit dus in een lastig pakket. Enerzijds is er een teveel aan regels, anderzijds treden steeds vaker onverwachte situaties op waarin de regels niet voldoen. Een oplossing hiervoor is niet eenvoudig te vinden. Het is onvoldoende om het beleid alleen te vereenvoudigen en strenger te handhaven. Omgaan met onzekerheden vergt immers flexibiliteit. De WRR stelt dat de overheid niet langer alwetend is. Natuurlijk houdt de klassieke risicobenadering, voor risico’s die met weinig onzekerheden zijn beladen, zijn waarde.

Maar daarnaast moeten we onzekerheden serieus gaan nemen. We moeten opnieuw nadenken over de verantwoordelijkheden van overheid, bedrijven en burgers. In de nieuwe praktijk staat het omgaan met onzekerheden centraal. Naast de oude beginselen van eigen verantwoordelijkheid en solidariteit, wordt het ‘voorzorgsbeginsel’ het nieuwe uitgangspunt voor beleid. Gezien de kwetsbaarheid van mensen, samenleving en leefomgeving, zo stelt de WRR, is een proactieve omgang met onzekerheden vereist.

Stilstand of innovatie?

De benadering die de WRR voorstelt, stuit ook op kritiek. Ontstaat er, als je onzekerheden voorop stelt, geen beleid dat gebaseerd is op bange vermoedens? Hadden we dat altijd gedaan, zo stellen critici, dan hadden er nu geen treinen gereden. Een dergelijk beleid, zo is de angst, leidt tot stilstand. De WRR is de eerste om die kritiek te pareren. De Vries:“We kiezen voor een nieuwe benadering. Niet voor ‘better safe than sorry’. Dat zou inderdaad tot stilstand leiden.

Zo’n houding biedt te weinig mogelijkheden om een afweging tussen kansen en bedreigingen te maken. Vergelijk het met een kind dat een weg wil oversteken in een onoverzichtelijke bocht. Als angstige ouder kun je dat kind opdragen om stil te blijven staan. Maar je kunt het ook stimuleren om te bewegen, om een stuk weg op te zoeken waar de situatie overzichtelijk is. Dat beogen we met deze benadering ook. De omgang met onzekerheden kan leiden tot beweging, tot het opzoeken van een plek waar men wel een beter onderbouwd oordeel kan vellen. Zo kan het een stimulans zijn voor innovatie. Het ligt erg dicht aan tegen het ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’.”

Voorzorgsbeginsel in grondwet

Hoe gaat dat ‘onzekerheidsbeginsel’ er in de praktijk uitzien? De WRR geeft een aantal concrete adviezen. Zo moet er meer aandacht komen voor het monitoren van lange termijn effecten en het beschouwen van alternatieven. Ook aandacht voor klokkenluiders hoort bij de nieuwe benadering. En het horen van en praten met mensen buiten de gebruikelijke kring van adviseurs. Uitgangspunt blijft steeds dat de aandacht gericht wordt op de kwetsbaarheid van de omgeving.

De WRR adviseert om het nieuwe voorzorgsbeginsel in de grondwet op te nemen en doet suggesties voor een nadere juridische en beleidsmatige uitwerking ervan. Zo zou het bedrijfsleven ruimere verantwoordelijkheden moeten krijgen binnen een minder gedetailleerd pakket aan regels. Daarnaast zou er een kaderwet Nieuwe Technologie moeten komen, waarin wordt vastgelegd dat bedrijven het nodige moeten doen om onzekerheden terugte dringen.

Durf en veerkracht

Wat is de impact van het WRR-rapport op de lagere overheden? Volgens De Vries doen al deze zaken zich ook op dat bestuursniveau voor. “Kijk maar naar het rapport van de commissie Veerman. Ook lokale overheden moeten hun beleid overdenken. Enerzijds kijkt de commissie Veerman naar bekende risico’s. Zo neemt door intensiever gebruik van de ruimte het risico op schade bij overstromingen toe.

Anderzijds kijkt de commissie ook naar risico’s met een onzekerder karakter. De gevolgen van klimaatverandering zijn onzeker. Dat vraagt om een andere omgang met beleidsvorming. Veerman wijst hierbij op het belang van flexibiliteit. Het vergt durf en veerkracht om over onzekere riscico’s te spreken. Overheden, ook lokale, moeten werken aan een organisatie waarin ruimte is om onzekerheden te articuleren.

Afrekencultuur

Wat betekent dit alles nu voor onze Nederlandse afrekencultuur? De Vries is zich ervan bewust dat jurisprudentie hierbij een belangrijke rol zal gaan spelen. “We zijn hier veel meer geïnteresseerd in wat er voorafgaand aan een calamiteit gebeurd is. Kun je laten zien dat je redelijkerwijs gedaan hebt wat je kon om de risico’s en onzekerheden in te schatten? Daarover zal de rechter een oordeel moeten vellen. Die rechter zal dus een belangrijke rol gaan spelen.”

---

Inge Sebregts, PRIMO interview met cdK Wim van de Donk | 2009

PRIMO vroeg commissaris van de Koningin Wim van de Donk hoe belangrijk risicomanagement is. Volgens de heer Van de Donk hangt het af van het soort risico’s waar we het over hebben: “In het rapport Onzekere Veiligheid hebben we ons afgevraagd wat de basis is van het risicomanagement en risicobeleid van de overheid en of dit aansluit bij de risico’s waar we voor staan?

Je kiest ervoor om de gevolgen van het risico te beheersen of om de kans dat het risico zich voordoet te beheersen. In het rapport zeggen we dat er nog steeds alle reden is om vast te houden aan deze statische manier van risicobenadering. Er is een bepaald type management nodig bij deze aanpak: het managen van effecten en het verminderen van mislukkingen.

We leven echter in een onzekere veiligheid, het is noodzakelijk om te bepalen of de risicobenadering nog steeds adequaat is met alle risico’s waar we mee te maken hebben. De samenleving wordt geconfronteerd met nieuwe problemen, die in veel opzichten verschillen van de risico’s waarmee we 50 jaar geleden werden geconfronteerd. Het is belangrijk om het risicobeleid aan te passen aan deze nieuwe problemen in plaats van te blijven vasthouden aan de klassieke benadering van risicomanagement.”

Gefabriceerde risico’s

In zijn werk als commissaris van de Koningin houdt Wim van de Donk zich bezig met risicomanagement op verschillende terreinen. Specifiek in de provincie Noord-Brabant staat het probleem Q-koorts hoog op de politieke agenda. “Bij het managen van dit risico ben je snel geneigd om alleen te werken op basis van expert opinions en vergeet je te kijken naar de aannames vooraf. De hele basis van het risicobeleid zou volgens mij veel meer gericht moeten zijn op de ‘manufactured risks’, oftewel de risico’s die veroorzaakt worden door externe factoren en de risico’s die we zelf veroorzaken door ons eigen gedrag.”

Gefabriceerde risico’s zijn een nieuwe categorie risico’s: “Het risico van Q-koorts in de provincie Noord-Brabant is in zekere zin een voorbeeld van zo’n risico. We kenden allemaal het risico, maar de omvang van het risico is toegenomen door de manier waarop we de hele kwestie benaderden. We moeten ons bewust zijn van onze manier van besturen. Meer nog, we moeten meer aandacht besteden en zelfkritisch zijn in onze benadering van dergelijke kwesties. Naar mijn mening is het hele proces van beleidsvorming in essentie het anticiperen op potentiële risico’s en het opvangen van de gevolgen van de risico’s die zich nu voordoen en mogelijk in de nabije toekomst zullen voordoen, inclusief onze eigen beslissingen.”

Onzekerheid als uitdaging

Het rapport richt zich op onzekerheid als uitdaging: “In het tijdperk waarin de industriële wereld ervan uitging dat infectieziekten beheersbaar waren, ontstonden ernstige nieuwe problemen met de komst van AIDS en SARS. De BSE-crisis deed twijfels rijzen over de vanzelfsprekendheid waarmee de veiligheid van voedsel gegarandeerd leek. 

Het klimaatprobleem roept nieuwe vragen op in gebieden die lang beheersbaar leken, zoals overstromingen. Maar met nieuwe technologieën zoals biotechnologie en nanotechnologie worden politici en managers telkens weer geconfronteerd met het feit dat het niet vanzelfsprekend is dat ze weten welke risico’s hun aandacht nodig hebben. In dat geval loop je een open mijnenveld in, met alle gevolgen van dien. Begrijpelijkerwijs leidt dit tot felle publieke debatten en een maximum aan media-aandacht.

“Omgaan met onzekerheid vereist ruimte voor early warners” – Wim van de Donk

In de huidige wetenschappelijke literatuur over risicogovernance hebben deze ervaringen geleid tot nieuwe theorieën. Hierin wordt erkend dat er naast eenvoudige en complexe risicovraagstukken, waarvoor de klassieke risicobenadering wordt gebruikt, ook onzekere en ambigue risico’s bestaan. 

In paragraaf 4.1 van het rapport worden de intrinsieke problemen van de klassieke risicobenadering als volgt beschreven: “Op veel gebieden zijn risicobeoordeling en risicomanagement staande praktijken. Als zodanig dragen ze wezenlijk bij tot risicopreventie en risicobeperking van hoge kwaliteit. Uit het rapport:

“Op veel gebieden zijn risicobeoordeling en risicomanagement staande praktijken. Als zodanig dragen ze in aanzienlijke mate bij tot risicopreventie en risicobeperking van hoge kwaliteit. Toch vragen verschillende veronderstellingen van deze aanpak om een reflectie, zowel omwille van de nieuwe omstandigheden waarin het beleid wordt ontwikkeld, als om een aantal theoretische redenen. We zullen vier veronderstellingen bespreken, met name 1) dat beoordeling en beheer altijd afzonderlijk moeten worden uitgevoerd; 2) dat kennis waardevrij is; 3) dat experts over de juiste kennis beschikken en 4) dat kennis van risico’s beheersbaarheid impliceert. Zoals we zullen aantonen, vereist elk van deze veronderstellingen aandacht, niet alleen van de wetenschap maar ook van de politiek.”

Toch vragen verschillende aannames van deze benadering om reflectie, zowel vanwege de nieuwe omstandigheden waaronder beleid wordt ontwikkeld, als om een aantal theoretische redenen. Van de Donk: “Zoals we zullen laten zien, vereist elk van deze aannames aandacht, niet alleen van de wetenschap maar ook van de politiek. Deze nieuwe soorten risico’s worden gekarakteriseerd als onzekerheden over de kansen en/of de omvang van potentiële schade, en moeten naar mijn mening op een andere manier beoordeeld worden zoals we dat nu doen met bijvoorbeeld de Monte Carlo Simulatie. 

Zo’n classificatiesysteem dat door politici kan worden gebruikt – en dat veel meer parameters en factoren heeft om rekening mee te houden – bevindt zich in een vroeg stadium van ontwikkeling. De complexiteit en kwantiteit van nieuwe risico’s vragen om een nieuwe benadering van risicomanagement. Hierin moeten de talen van experts, managers en politici worden gecombineerd”.

Complexe risico’s

Volgens Wim van de Donk zijn de risico’s in de samenleving inderdaad complexer geworden: “Het managen van risico’s is ingewikkelder geworden, omdat de complexiteit van de risico’s toeneemt. Risico’s zijn steeds meer met elkaar in tegenspraak. We moeten altijd kiezen voor en focussen op risico’s met een hoge urgentie, hoge waarschijnlijkheid en hoge impact aan de ene kant en aan de andere kant de kleine risico’s nooit onderschatten. We moeten hier alert op zijn. Ze kunnen zich op korte termijn ontwikkelen van heel klein tot heel groot.”

Het WRR-rapport beschrijft deze nieuwe risicobenadering: “Deze nieuwe risicobenadering heeft de afgelopen jaren vorm gekregen. Daarbij is steeds duidelijker geworden dat risico een aanzienlijk complexer begrip is dan lange tijd werd aangenomen. In de nieuwe aanpak gaat het dan ook niet om bekende risico’s, maar staan onzekerheden centraal. Deze moeten namelijk worden vertaald naar risico’s die bespreekbaar zijn.

Deze vertaling zal niet altijd volledig zijn. Wanneer de beslissing moet worden genomen, zal er altijd onzekerheid blijven bestaan. De nieuwe risicobenadering vereist specifieke organisatorische eisen. Het vereist bijvoorbeeld voorzichtigheid die tot uiting komt in de bereidheid om meerdere disciplinaire problemen vanuit verschillende perspectieven te bekijken.

Waar de klassieke risicobenadering een duidelijke rolverdeling en goed gedefinieerde coördinatieprocedures kende, brengt deze risicobenadering meer bedreigingen met zich mee in onzekere en ambigue risicoproblemen. Omgaan met onzekerheid vereist flexibiliteit, afwisseling en ruimte voor vroegtijdige waarschuwers.

Volgens commissaris en professor Wim van de Donk hebben we de neiging om niet altijd rationeel om te gaan met risicobeleid: “Iets wat veel aandacht krijgt in de media, of waar een sexy geluid aan zit, krijgt veel ophef. Het is belangrijk om aandacht te blijven besteden aan de meer eenvoudige – bijna niet zichtbare, maar wel sterk bestaande en essentiële – risico’s. Het rapport biedt naar mijn mening een interessant inzicht in het risicobeleid van de overheid en de uitdagingen die voor ons liggen.”

Bibliografie

Pot, C.W. van der, & Donner, A.M. (1977). Handboek van het Nederlandse staatsrecht, 10e edition. W.E.J. Tjeenk Willink.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2008). Onzekere veiligheid. Verantwoordelijkheden rond fysieke veiligheid (rapport nr. 82). Amsterdam University Press.

Download WRR Onzekere Veiligheid.