Leren van of door rapporten

Herkent u dat? Er verschijnt over uw organisatie een rapport met aanbevelingen hoe van alles beter moet. De bedoeling is dat dat doorwerkt en effect sorteert. Maar toch werkt dat niet altijd zo uit…

Betrokkenen kunnen ervaren dat het rapport er (een beetje) naast zit of te negatief uitpakt. Of ze vinden het rapport goed, maar het (b)lijkt lastig om al die aanbevelingen op te volgen. Of als je ze opvolgt, krijg je er dan wel een sterkere organisatie of beter werk van?

Andersom kunnen onderzoekers zich ook afvragen hoe je nou een onderzoek moet doen en aanbevelingen bedenkt opdat het allemaal goed verstaan wordt en niet in de la verdwijnt, samen met rapporten uit het verleden die erop lijken. Moet je het harder neerzetten, preciezer maken, opvolging bewaken? Hoe veroorzaakt een rapport een echte verbeterbeweging? Of is dat te ver gezocht?

Dit soort vragen komen aan bod in het NSOB essay ‘Leren van of door rapporten’. Het doet verslag van een concreet onderzoek in de gemeente Rotterdam dat we deden naar aanleiding van een motie in de gemeenteraad over hoeveel de gemeente nou eigenlijk leert van raadsenquêtes en rekenkamerrapporten. We lopen de tijdslijn af van aanleiding tot opvolging van onderzoek en reflecteren op wat daarin leren helpt en remt.

Interessant is dat als je dat onderzoeksproces volgt er een onvermijdelijke dynamiek van versmallen en verbreden is door die fasen heen. Die is wenselijk zelfs, maar als je die niet handig doet dan frustreert dat het leren. De dilemma’s en dynamieken die daarbij spelen belichten we. En we eindigen dan met een poging zelf niet in dezelfde valkuilen met ons onderzoek terecht te komen als we aan het eind suggesties doen hoe het leervermogen van Rotterdam versterkt kan worden.

Bibliografie

Twist, M. van, Vermaak, H., Chin-A-Fat, N. en Huiting, M. (2021) Leren van of door rapporten: Hoe de gemeente Rotterdam leert van raadsenquêtes en rekenkamerrapporten. Den Haag: NSOB

---

Commentaar Jack Kruf, Stichting Civitas Naturalis.

Het essay publiceert ‘Leren van of door rapporten’. Het doet verslag van een concreet onderzoek in de gemeente Rotterdam dat de auteurs deden naar aanleiding van een motie in de gemeenteraad inzake hoeveel de gemeente nou eigenlijk leert van raadsenquêtes en rekenkamerrapporten. Zij lopen de tijdslijn af van aanleiding tot opvolging van onderzoek en reflecteren op wat daarin leren helpt en remt.

Een waardevol maar tegelijkertijd een incompleet rapport met meerdere aspecten en nuanceringen in conclusies en aanbevelingen. Het legt niet de vinger expliciet op de zere plek waarom projecten mislopen, zeker niet waar het de eigen rollen en ambities betreft van raad, bestuur, ambtelijke organisatie of zelfs externe spelers en ontwikkelaars.

Door de regels heen worden hoger liggende patronen zichtbaar. Deze dient de lezer zelf te concipiëren. Het eigen leervermogen van raad en college wordt aangeraakt maar per saldo buiten beschouwing gelaten.

Kader

De inleiding schetst het kader: “Op 1 oktober 2020 bespreekt de gemeenteraad van Rotterdam het eindrapport van de raadsenquête over het Warmtebedrijf Rotterdam. “Dit rapport maakt een groot gevoel van déjà vu los”, zegt een raadslid dat ook lid was van de onderzoeks­commissie Warmtebedrijf. “Voorzitter, het is niet voor het eerst dat bij grote projec­ten dit soort dingen mis zijn gegaan en dat we dit type van aanbevelingen voorbij hebben zien komen. We zagen het eerder bij de Museumparkgarage, de Boompjeskade, het Schiekadeblok, het Open Venster en ga zo maar door.

Te weinig tegenspraak, te laat escaleren, te veel geloof in het eigen gelijk. Het lijkt er dus op dat dit type aanbevelingen nooit voldoende landt in de organisatie. Er wordt keihard gewerkt en de mensen die het werk doen hebben echt het hart op de juiste plaats. Maar toch zijn de resultaten wat ze zijn. En dat roept de vraag op: wat gaat hier nu mis in de organisatie? Kan dit type aanbevelingen nu wel of niet goed landen in de organisatie? Het beeld ontstaat dat dit type aanbevelingen keurig wordt uitgewerkt, en nog een aantal keer wordt opgevolgd, om vervolgens weer uit het systeem te verdwijnen.”

Het zijn vragen die niet alleen bij het raadslid in kwestie spelen, zo blijkt uit de motie die tijdens diezelfde vergadering op 1 oktober wordt ingediend. In de motie wordt het college verzocht om naar aanleiding van de aanbevelingen van recente enquêterapporten en rekenkamerrapporten een externe audit uit te voeren over het ambtelijk handelen bij complexe projecten.

De gemeenteraad wil laten onderzoeken of en hoe het gemeentelijk apparaat geleerd heeft van alle aanbevelingen die in die rapporten zijn gedaan over de ambtelijke organisatie en interne tegenspraak en het tijdig escaleren van problemen. Deze opdracht sluit aan bij de ambitie en de ontwikkeling van de gemeente Rotterdam om een lerende en veerkrachtige organisatie te zijn.

De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur is gevraagd de externe audit uit te voeren. Dit essay geeft de bevindingen van het onderzoek weer. Het onderzoek betreft een diagnostische audit, waarbij het gaat om het zoeken naar achterliggende patronen en overwegingen die hardnekkige verschijnselen kunnen helpen verklaren. Een diagnostische audit heeft als doel om niet alleen te constateren of er voldaan is aan een norm (bijvoorbeeld: is een aanbeveling wel of niet overgenomen?), maar ook op zoek te gaan naar achterliggende verklaringen en oorzaken. Het gaat dan dus niet zozeer om oordelen en afrekenen, maar eerder om begrijpen en ontwikkelen.”

Niet compleet

De vraag is echter waarom zaken gebeuren, zoals zij zich voordoen. Wat zijn de achterliggende patronen hiervan? Het essay belicht deze niet overal. Het grip bij het lezen en dus het begrip komt daardoor niet helemaal. Het lijkt wat voorzichtig te zijn geschreven. De gemeenteraad als opdrachtgever blijft zelf buiten schot. Het is goed te bedenken dat zij zelf handelt deels vanuit een coalitierol in het verlengde van het college en deels vanuit een oppositierol. In hoeverre werkt Rotterdam eigenlijk dualistisch? Dit wordt in het essay niet duidelijk.

Het woord dualisme valt in het essay één keer: “In de raadsenquêtes en rekenkamerrapporten lijkt de aandacht echter vooral uit te gaan naar het ambtelijk apparaat, terwijl het ook over de raad en andere partijen zou kunnen gaan – zeker waar het interactiespel tussen actoren een belangrijke rol speelt (zoals in de dualistische verhouding tussen raad en college) in het verloop van de casus.”

Mijn overtuiging: “De eenduidige focus op de ambtelijke organisatie maakt de bruikbaarheid van het essay in wezen beperkt. De politieke krachten blijven te veel buiten schot. De audit is daarmee in feite in onze ogen niet compleet om tot de kern door te dringen. Het gehele besturend systeem dient immers belicht te worden, om de echte antwoorden te kunnen vinden, waarom projecten mislopen. De versnippering van de portefeuilles, de discontinuïteit van raad- en collegesamenstelling, de checks & balances tussen raad en college, de werking van het duaal bestel, het zijn de kernzaken van het openbaar bestuur. Nu wordt slechts gekeken naar de ambtelijke organisatie. Integrale en holistische principes zouden aan de basis moeten liggen van een systemische diagnose.”