De Grote Mooie Gemeente?

Over de zoektocht naar het optimum in schaal én goede publieke besturing

Harrie Scholtens | 2013

Tijden veranderen. Dit gebeurt in elke samenleving en is dan ook iets wat moet worden erkend/aanvaard. Hoe moeilijk het ook is om afscheid te nemen van het verleden. We moeten ons nu eenmaal realiseren dat het verleden achter ons ligt. Van dat verleden moeten we wel leren, maar we moeten ook vooruit kijken en de samenleving voorbereiden op de voortdurend veranderende toekomst. Natuurlijk gebeurt dit ook binnen overheidsstructuren. Zij het langzaam, maar het gebeurt wel.

Come senators, congressmen, Please heed the call, Don’t stand in the doorway, Don’t block up the hall, For he that gets hurt, Will be he who has stalled, There’s a battle outside, And it is ragin’, It’ll soon shake your windows, And rattle your walls, For the times they are a changin’ – Bob Dylan, 1963

De verantwoordelijkheden op de verschillende overheidsniveaus zullen door de jaren heen veranderen als gevolg van veranderingen in de samenleving. Zoals: de behoeften en vragen van inwoners, de ontwikkeling van nieuwe technologieën, enzovoort. Al deze veranderingen vragen om meer expertise van overheidsorganisaties. Expertise die gevonden kan worden in samenwerking, maar bijvoorbeeld ook in het samengaan van gemeenten en hun ambtelijke organisaties. Grotere organisaties bieden ambtenaren meer mogelijkheden om te investeren in hun kennis en vaardigheden. Deze kennis en vaardigheden zijn nodig om deze veranderingen in de samenleving en (grotere) organisaties aan te kunnen.

In verschillende landen in Europa is binnen de overheid het samenvoegen van gemeenten onderwerp van discussie. In Vlaanderen in België bijvoorbeeld heeft de Vlaamse regering onlangs besloten om een discussie te openen over de hervorming van het bestuur op lokaal niveau.¹ In Denemarken werd in 2007 een hervorming afgerond en in Nederland is er een voortdurende discussie over de schaal van gemeenten.

In dit artikel wordt u meegenomen door de wereld van het samenvoegen, een proces van verwondering, obstakels en vasthouden aan je visie. Vier aspecten van samenvoegen worden besproken. Ten eerste: Voordat we de toekomst in kunnen gaan, hebben we een (macro) visie nodig. Namelijk de manier waarop we die toekomst ingaan. Nadat de beslissing om te fuseren is genomen, is een microvisie nodig. De uitwerking van de macrovisie op lokaal niveau. En voorts nog de manier van invoering van die schaalvergroting. Dit kan via een ‘big bang’ methode, of de ‘maatwerk’ methode.

Macro-visie

Het samenvoegen van gemeenten is ‘hot’. In veel landen worden gemeenten samengevoegd of wordt er over samenvoeging gediscussieerd. De redenen zijn verschillend. Deze kunnen zijn: van financiële aard, de kwaliteit van de bestuurlijke en ambtelijke organisatie(s) en besluitvorming. Minder bureaucratie en minder (volks)vertegenwoordigers. Daarnaast zijn er echter ook vaak nog andere redenen, afhankelijk van de specifieke situatie in een regio. Zoals: het aanpakken van de specifieke belangen op economisch gebied en de plaatsbepaling van de regio in het grotere provinciaal en/of landelijk geheel. Het formuleren van een visie over, hoe om te gaan met die zaken, in relatie tot de structuur van de (nieuwe) overheidslaag wordt steeds belangrijker.

Het is onmogelijk om een mening te vormen over het samenvoegen van gemeenten zonder hun positie binnen de overheidsstructuur te bespreken. Waar is de positie van gemeenten hierin en wat verwachten we van de lokale politici en ambtelijke organisaties? Het is daarom noodzakelijk om een mening te hebben over de samenleving en te weten wat de toekomst ons zou kunnen brengen. Met de nadruk op ’zou kunnen’, want niemand heeft een glazen bol om de toekomst precies te kunnen voorspellen.

Maar toch is het nodig om een voorspelling te doen over hoe de maatschappij er de komende 10-20 jaar uit zou kunnen zien. De technologische ontwikkelingen zullen groot zijn. Als we terugkijken op de afgelopen 20 jaar, zien we het begin van het computertijdperk. Er waren haast geen woorden voor of denkbeelden te beschrijven, om weer te geven wat er mogelijk was. Maar kijk naar de situatie van vandaag; de mogelijkheden zijn bijna eindeloos. Het gaat echter niet alleen om de technische kant van de toekomst; we moeten ook de realiteit onder ogen zien van wat al deze ontwikkelingen zullen betekenen voor de maatschappij zelf. Mensen zullen zich anders gaan gedragen, hun behoeften zullen anders zijn. Dat wat ze van de overheid vragen zal veranderen, maar ook hoe ze contact willen met de overheid.

Rondom deze ontwikkelingen zullen we dus politieke systemen en overheidsorganisaties moeten bouwen met als uitgangsgedachte dat er altijd sprake is van verandering in de maatschappij. Niets blijft hetzelfde. Een volgende stap is het besef dat we moderne informatietechnologie nodig hebben. Binnen deze kaders moeten we ons realiseren dat we (hoog)opgeleid personeel nodig hebben. En misschien geldt dit ook voor de politici om voorstellen te kunnen doorgronden. Daaraan zit evenwel de valkuil vast dat met name voor de laatste categorie de zorg geldt dat zij het contact met de samenleving niet mogen verliezen. Ook de lageropgeleiden moeten zich vertegenwoordigd voelen.

De ideale situatie zou zijn dat politici, ondersteunt door goed opgeleide ambtenaren, hun werk kunnen doen als vertegenwoordigers van hun inwoners in een land, regio of gemeente. Binnen deze manier van denken is het normaal om te discussiëren over het functioneren van (lokale) overheden. Is de schaal van gemeenten voldoende voor de toekomst? Is er voldoende (overheids)macht om de taken die ze moeten uitvoeren goed uit te voeren? Zijn gemeenten klaar voor de toekomst?

Het is mijn stellige overtuiging dat heden ten dage een fusie van gemeenten noodzakelijk zal zijn om een antwoord te kunnen geven op de hiervoor geschetste ontwikkelingen. Natuurlijk zullen in sommige gevallen alternatieven een oplossing kunnen bieden, zoals een intensieve samenwerking. Echter zal, naar mijn mening, op een gegeven moment de wens tot een democratische controle op de beslissingsbevoegde organen, een fusie noodzakelijk maken. Samenwerking op het gebied van bijvoorbeeld ICT is een heel logische gedachte. Maar niet vergeten mag worden dat hiervoor vaak beslissingen nodig zijn die gaan over enorme sommen geld, die dan in principe genomen worden door niet direct door de bevolking verkozen vertegenwoordigers. Het is logisch dat politici invloed willen hebben op die beslissingen en niet zitten te wachten op voorstellen van een externe organisatie waar ze alleen maar ja of nee op hoeven of kunnen zeggen.

Een andere omstandigheid is de ontwikkeling van een ‘Verenigde Staten van Europa’. Europa als identiteit is een feit. De meeste landen in de EU hebben drie bestuursniveaus. Het lijkt erop dat een extra topniveau gevolgen zal hebben voor de bestuursniveaus in de verschillende landen. Mogelijk zal in sommige gevallen een van de drie niveaus verdwijnen. Lokaal bestuur zal blijven, maar het vergroten van het aantal gemeenten zal in dat geval nodig zijn om het verschil met het hogere niveau niet te groot te laten worden. Dit zal overigens geschieden in combinatie met allerlei vormen van lokale decentralisatie, om dicht bij de inwoners te blijven.

Micro-visie

Als het gaat om de vraag hoeveel gemeenten we nog moeten hebben en, nog belangrijker, de vraag beantwoorden over hun taken en omvang dan moet de visie dus niet beperkt blijven tot het nationale en/of regionale niveau. 

Daarnaast is een microvisie nodig om te bepalen hoe de gemeente georganiseerd moeten worden en hoe ze in de praktijk zullen moeten (gaan) werken. De hervormingsprocedure kan beginnen als ook deze vragen zijn/worden beantwoord.

Het meest ideale is als deze visie wordt gemaakt door inwoners, ondernemers, bedrijven, culturele verenigingen etcetera binnen de nieuw te vormen gemeente.² Zo’n visie kan de nieuw aan te stellen bestuurders vertellen wat de samenleving verwacht van de verantwoordelijke bestuurders van de nieuwe gemeente en wat zij verwachten van de ambtelijke organisatie. Het organigram van die organisatie kan dus worden opgezet aan de hand van de uitkomst van zo’n visie. Het maakt de start van de nieuwe organisatie iets gemakkelijker.

Dit is echter een van de moeilijkste stappen bij het bouwen van een nieuwe organisatie, omdat nog geen enkele politicus uit de nieuw te vormen gemeente de verantwoordelijkheid kan nemen voor een dergelijk proces. Die nieuwe gemeente is er namelijk nog niet. Echter: als dit proces niet kan worden gevolgd, wordt een organisatie gebouwd op de informatie en visies van externe adviseurs en/of andere personen of instellingen. Het risico bestaat dan dat lokale accenten geen of onvoldoende aandacht krijgen.

Er kan vooraf veel worden gezegd over het samenvoegen van gemeenten, maar als de beslissing om te fuseren eenmaal is genomen, moet de procedure om daartoe te komen van start gaan. Daarvoor zijn twee opties: de ‘Big Bang’ en het systeem van ‘Maatwerk’. Beide opties vereisen de volledige aandacht van degenen die verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van de fusiebeslissing. Afgesproken procedures moeten worden uitgevoerd en betrokken personeel moet zoveel mogelijk worden geraadpleegd over de verwachtingen voor de nieuwe gemeente.

Big Bang

Voor de ‘big bang’ oplossing kunnen we kijken naar de hervormingen in Denemarken. Op nationaal niveau werd besloten dat de gemeenten te klein waren voor hun toekomstige taken. De keuze vloeide voort uit de conclusie van een staatscommissie in 2002. Deze commissie concludeerde dat de gemeenten niet in staat waren om hun taken op het vereiste hoge niveau uit te voeren. Volgens de commissie waren er minimaal 20.000 en maximaal 30.000 inwoners nodig voor een functionele fusie. Via een interactief debat in het land, gevolgd door lokale referenda en nationale verkiezingen, werd de wet voor de samenvoeging op 23 juni 2005 gerealiseerd. Op 1 januari 2007 daalde het aantal gemeenten van 278 naar 98.

Na een ‘Big Bang’-operatie zal de discussie over het samenvoegen van gemeenten voorlopig vervagen. Wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat het eerste jaar na de samenvoeging relatief chaotisch was door verhuis-, personeels-, telefoon- en IT-problemen. De gemeenten konden bijvoorbeeld een tijdje geen bouwvergunningen afgeven. Na een jaar stabiliseerde de situatie. Tegenwoordig zijn de cultuurverschillen nog steeds een probleem. 

Enkele onderzoeken in het tweede jaar na de samenvoeging toonden aan dat er bijna geen efficiëntiewinst was behaald. Op nationaal niveau was zwaar bezuinigd. En deze bestuurslaag was nog steeds dominant. De kosten voor de inwoners waren iets gestegen en er was een gebrek aan transparantie. En bovenal, het serviceniveau steeg niet.³

Maatwerk

In Nederland wordt een samenvoeging van gemeenten vaak gerealiseerd door middel van een ‘op maat’ gemaakte oplossing. Het verschil met de situatie in Denemarken is dat in Nederland het meest bepalende bestuursniveau voor fusies het regionale niveau is (de provincies). Natuurlijk bestaat op nationaal niveau een mening over fusies van gemeenten, maar deze macro visie verandert bijna bij elk nieuw kabinet dat aantreedt, wat overigens niet bevorderlijk is voor de continuïteit. Maar deze mening op nationaal niveau kan dan worden gebruikt wanneer een provincie een fusievoorstel naar het ministerie stuurt voor de wetgevingsprocedure.

Dit is ook het geval bij een samenvoeging op initiatief van twee of meer gemeenten (vrijwillige samenvoeging). 

Deze manier van fuseren betekent dat er sprake is van een lange tijd met vermindering van het aantal gemeenten en een voortdurende discussie over dit thema. Het geluid over de noodzaak van fuseren zal dan wel enige tijd aanhouden, dit in tegenstelling bij de “Big Bang”.

Aan de andere kant is het altijd mogelijk om met de nieuwste kennis te werken en zal de oplossing beter passen bij de concrete situatie. 

Het wetgevingsproces in Nederland leidt er wel toe dat het definitieve politieke besluitvormingstraject ongeveer drie maanden, voordat de samenvoeging moet worden gerealiseerd, wordt afgerond.  De ervaring heeft geleerd dat deze periode van drie maanden veel te kort is voor een goede implementatie van een samenvoeging.⁴

Omdat er in Nederland elk jaar enkele gemeenten fuseren, is er in de loop der jaren wetenschappelijk onderzoek gedaan. De uitkomst van dit onderzoek is bijna hetzelfde als in Denemarken. Het duurt enkele jaren om een nieuw evenwicht te vinden. Een van de belangrijkste conclusies was echter dat een fusie vaak niet het beloofde financiële voordeel heeft. Door verschillende omstandigheden zal het 5-10 jaar duren voordat oude contracten komen te vervallen en de werkelijke situatie zichtbaar wordt.⁵

Weerstand

Een van de belangrijkste aspecten van fuseren is dat er altijd weerstand zal zijn, zelfs als het vrijwillig is. De weerstand komt meestal van de inwoners die bang zijn om bijvoorbeeld de identiteit van een dorp te verliezen. Ze gebruiken het argument van hogere kosten voor de inwoners. De beleidsbepalende overheidsinstellingen daarentegen beweren vaak dat een fusie winstgevend is. Zoals hiervoor gesteld is uit onderzoek gebleken dat dit voordeel er minstens 5-10 jaar na de fusie niet zal zijn. Het is daarom heel belangrijk om het ware verhaal te vertellen, namelijk dat een fusie geld zal kosten maar ook dat een fusie noodzakelijk is op basis van de Macro-Visie. 

Gebruik daarnaast  de kennis van inwoners bij het schrijven van de micro-visie en zoek in samenwerking met die burger naar vormen van decentralisatie binnen de nieuwe gemeente om een einde te maken aan het gevoel van verlies van identiteit.

Conclusies

1. Laat de (macro) Visie niet zijn: ‘We fuseren gemeenten vanwege het fuseren.’ Dan is het doel van het samenvoegen de visie geworden. Samenvoegen moet het resultaat zijn van een visie die in samenwerking met belanghebbenden is ontwikkeld. Het geeft politici de mogelijkheid om uit te leggen waarom een fusie noodzakelijk is.
2. Realiseer je dat het werken aan de visie soms één is van de kleine stapjes naar de toekomst toe, waarbij soms een pas op de plaats nodig is. Sterke samenwerking tussen gemeenten voorafgaand aan een fusie is een gematigde en acceptabele oplossing. Ook na een fusie kan samenwerking nodig zijn (bijvoorbeeld op het gebied van ICT).
3. Kies op basis van de visie voor de methode ‘big bang’ of ‘maatwerk’ op landelijk niveau.
4. Realiseer je dat er altijd weerstand zal zijn op basis van emoties. Geef hier ruimte voor.
5. Zet de fusiestappen met participatie van belanghebbenden (micro-visie).
6. Laat politieke besluitvorming plaatsvinden voordat de samenvoeging van ambtelijke organisaties plaatsvindt.
7. Vertel tot slot de waarheid. Niet alleen zullen de financiële voordelen er de eerste 5-10 jaar niet zijn, maar de (macro)visie maakt samenvoeging van gemeenten noodzakelijk.

Bibliografie

1. Vlaamse Regering, Witboek interne staatshervorming, 8 april 2011. (Macro-visie)
2. Royal Haskoning, ‘Aanzet voor een maatschappelijke agenda voor Goeree-Overflakkee’, een slagvaardige gemeente voor een economisch vitaal eiland. 13 mei 2011. Discussiedocument voor de samenvoeging van gemeenten op het eiland Goeree-Overflakkee, Nederland. (Micro-visie)
3. Laheij, B.M.A., Masterscriptie aan de Universiteit van Tilburg, 24 July 2009.
4. Wet Algemene Regelen Herindeling. Law in the Netherlands about Merging governmental organisations.
5. Universiteit van Groningen/Berenschot, Effecten van gemeentelijke herindelingen in de provincie Zuid-Holland, June 2008.

* Gedetacheerd nationaal expert bij het European Institute of Public Administration (EIPA), voormalig gemeentesecretaris van Middelharnis/Goedereede, Nederland en expert op het gebied van openbaar bestuur bij PRIMO Europe. Hij schrijft dit artikel op persoonlijke titel.