Vanuit de vele ontmoetingen met publieke leiders en gemeentesecretarissen in de laatste vijftien jaar is er een (groeiende) persoonlijke overtuiging dat de interpretaties en definities van de termen ‘publieke waarde’ en hieraan gerelateerd ‘publiek risico’ in hoge mate uiteenlopend zijn geworden, versnipperd, gefragmenteerd. Iedereen lijkt zijn of haar eigen definitie van risico te formuleren.
Een ronde tafel in Zwolle vorig jaar met 17 vooraanstaande risicomanagers in Nederland, bracht 17 definities voort van het begrip risico toen elk van hen werd gevraagd de definitie van risico in eigen woorden te omschrijven. Een eye-opener was dat. Allen spraken een eigen taal. Het moest anders, vonden allen. Maar hoe?
Mijn conclusie was dat deze diversificatie in het gebruik van definities een scherpe en gerichte dialoog tussen instellingen (zakelijk, media, non-profit, overheid en wetenschap) in het publieke domein – de samenleving en de natuurlijke omgeving gezamenlijk – meer dan moeilijk maakt, uitdagend, zo niet onmogelijk. De reden hiervoor is – algemeen beschouwd – de fragmentatie van de wetenschap, de segmentatie van het vakmanschap, de inbreng van adviesbureaus, verzekeringsmaatschappijen, brokers, beleggers en de toenemende macht van de belangenkolommen en de silo’s. Het moet dus anders. Kan dat wel, een eenvoudige algemene definitie?
Referentiekader: Duurzame Ontwikkelingsdoelen
Als wij spreken van waarden binnen het openbaar bestuur dan dienen dat in elk geval de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (Sustainable Development Goals, SDG’s) te omvatten, die wij wereldwijd hebben vastgesteld. Deze set is in mijn ogen een gemeenschappelijk referentiekader van publieke waarden. Het is een maatlat om de kwaliteit van bestuur aan af te meten.
Het is in feite een set van essentiële en elementaire publieke waarden, die dinen als uitgangspunt voor de ontwikkeling én levering van producten en diensten ten behoeve van het publieke domein, haar openbaar bestuur in het algemeen en risicomanagement daarbinnen in het bijzonder. De SDG’s worden beschouwd als een permanente reeks referentiepunten voor alle activiteiten van het openbaar bestuur. De stok is in het zand geplaatst. Een persoonlijke overtuiging.
Definities
Het is helder dat deze keuze het gebruik van te hanteren definities van waarden en van risico’s mede beïnvloed. Veel definities zijn erg complex om te begrijpen en in mijn ogen te beperkt in hun scoop, als het over publieke waarden gaat. De huidige definities zoals van CAF, COSO of ISO 31000 (among others) dienen alleen de corporate governance,van organisaties, maar niet per se de governance van stad en samenleving. Veel van deze definities zijn niet of nauwelijks ingedaald in de wereld van politiek en bestuur, omdat zij te complex en niet associatief zijn. Een nieuwe aanvliegroute dus voor de definitie van de begrippen waarde en risico, met een korte uitstap naar de zoektocht.
Publieke Waarde
De definitie van Moore is adequaat en precies dat deze het in mijn ogen verdient om een centrale plaats in te nemen in het woordenboek van openbaar bestuur. Uiteindelijk gaat publieke sturing over ‘de wijze van sturen naar’ publieke waarden.
“Waarden worden niet alleen bepaald door individuen binnen organisaties, netwerken of de samenleving als geheel zelf, maar ook als collectief, handelend via het instrumentarium van de representatieve overheid. Het collectief van de samenleving wordt formeel vertegenwoordigd door de gemeenteraad, maar in bredere zin kunnen het gemeenschappen of netwerken zijn die met elkaar moeten overleggen om te beslissen wat de doelen van de publieke organisaties, netwerken of samenleving zullen zijn.” – Mark Moore (1995)
En
“Publieke waarde’ is de waarde die de overheid creëert via haar burgers en die burgers zelf waarderen. Het moet niet simpelweg worden opgevat als ‘wat waardeert het publiek het meest’, maar als ‘wat voegt de meeste waarde toe aan de publieke sfeer?” – Benington & Moore (2011)
Publiek risico
De International Organization for Standardization (ISO) definieert ‘risico’ als ‘de combinatie van de waarschijnlijkheid van een gebeurtenis en haar consequentie (ISO 31000 en IEC 2002). Dit is inclusief de kans op zowel mogelijke positieve als negatieve invloeden van zo’n gebeurtenis en de wijze waarop dit ingrijpt op het vermogen van de organisatie om haar doelen te bereiken.
Risico = het effect van onzekerheid op doelen
Knight (2010), voorzitter van het ISO 31000 commissie, die heeft gewerkt aan de standaarden en richtlijnen:
“Risico heeft alles te maken met onzekerheid of, nog belangrijker, het effect van onzekerheid op het bereiken van doelstellingen. Deze nieuwe definitie verschilt duidelijk van bestaande richtlijnen voor het managen van risico’s doordat de nadruk wordt verlegd van iets dat gebeurt – de gebeurtenis – naar het effect van onzekerheid op doelstellingen. Elke organisatie heeft doelstellingen – strategisch, tactisch en operationeel – te bereiken en om deze doelstellingen te bereiken, moet ze elke onzekerheid managen die een effect heeft op het bereiken ervan. De echt succesvolle organisaties … werken aan het begrijpen van de onzekerheid die betrokken is bij het bereiken van hun doelstellingen en zorgen ervoor dat ze hun risico’s beheren om een succesvolle uitkomst te garanderen.”
Voordat Knight dit pad koos, legden Lynn Drennan en Allan McConnell (2007) reeds de relatie met publieke waarden – gezien vanuit het rentmeesterperspectief van de overheid:
“Publiek risico is de kans dat er iets gebeurt dat een impact heeft op publieke waarden.”
Martin Fone en Peter Young (2005) definiëren als volgt:
“die betrekking hebben op kwesties of processen die voortvloeien uit de bevestiging van zaken van openbaar belang – die zaken die voornamelijk betrekking hebben op de bescherming van rechten, het afwegen van belangen en het waarborgen van eerlijkheid in het politieke proces.”
De definitie voor de gemeentesecretarissen in het internationale netwerk moest scherper en meer aansluitend zijn op het werkveld van publieke sturing. Het besluit werd genomen bij de oprichting van de Europese vereniging in 2006 in Brussel om te gaan voor een definitie die werd afgeleid van onder meer het werk van enerzijds Kates en Kasperson (1983) en anderzijds dat van Renn en Klinke (2002). Deze hebben directe relaties met historische principes in het publieke domein en met de etymologische oorsprong (de Romeinen gebruikten het woord riscare, wat in gevaar lopen betekent).
Gevaren zijn bedreigingen voor mensen en wat zij belangrijk vinden, en risico’s zijn gradaties hiervan. – Kates & Kasperson (1983)
Risico is de mogelijkheid dat menselijke handelingen of gebeurtenissen leiden tot gevolgen die schade toebrengen aan aspecten die mensen belangrijk vinden. – Renn & Klinke (2002)
Deze definitie is compleet in zijn interne samenhang tussen de kern van risico, de menselijke soort in het centrum van het firmament [1,] – wij denken dat ook niet mensen, groepen, organisaties, clusters of agglomeraties van organisaties, evenals natuurlijke ecosystemen, externe trends en ontwikkelingen, interne sterkten en zwakten – , de trigger, stimulus of oorzaak [2] kunnen zijn, en het cascadeproces dat leidt tot schade aan waarden [3].
Risico is de mogelijkheid [dat menselijke, 1] [handelingen of gebeurtenissen, 2] [leiden tot gevolgen, 3] die schade toebrengen aan (aspecten) die [mensen] belangrijk vinden.
Als we deze beschrijving deduceren tot de kern, kan risico worden gedefinieerd als:
Een mogelijke schade aan iets van waarde.
In deze benadering gaat het om de publieke waarde. Risico is gekoppeld aan waarde en wordt beschouwd als afwijking van of schade aan deze waarde. Wij denken dat waarde het optimum is, gebaseerd op formulering, berekening of beslissing.
The Economist onderstreepte krachtig (in de podcast Special reports, 11 February 2010. Financial Risk) – de relatie tussen risico en doel (gekoppeld aan de analyses van de kredietcrisis):
Risk is a deviation from objective. – The Economist (2010)
Uitgaande van de definities is er door mij voorgesteld (en in het bestuur van het Europese netwerk Public Risk Management Organisation en van gemeentesecretarissen, directeuren en treasurers besproken en vastgesteld) om voor het publieke domein de volgende definitie te hanteren:
Publiek risico is een mogelijke schade aan een publieke waarde.
Publieke waarden kunnen zijn veiligheid, sociale samenhang en stabiliteit, een project dat binnen tijd en budget moet worden gemanaged, optimale zorg voor onze jeugd, een goed klimaat voor ondernemers of de natuurlijke omgeving die in balans is, een goed proces of zelfs een betouwbaar bestuurder. In feite alle zaken die burgers waarderen als het meest belangrijk.
Afwijkingen zijn dan een door cyberaanvallen ontwrichte organisatie, een sociaal niet-uitgebalanceerde wijk of buurt, budgetoverschrijdingen c.q. verspilling van belastinggeld door een niet haalbare strategie, de jeugd die onvoldoende zorg ontvangt door een gefragmenteerd zorgsysteem, suboptimale economische ontwikkeling door gebrekkige samenwerking tussen overheid, onderwijsinstellingen en bedrijfsleven binnen regionale ontwikkelingsprogramma’s, het structureel verlies van natuurlijke habitats en biodiversiteit, vervuiling, armoede, verval.
Publieke waarden zijn in feite die waarden die beschreven zijn in programma’s van politieke partijen, waarop mensen in ons democratisch systeem op en voor stemmen, en die in feite zouden ingebed dienen te zijn in de programma’s en strategische plannen van volksvertegenwoordigingen en besturen en vervolgens verankerd in de organisaties en stakeholders die deze waarden dienen.
De kunst is om de externe trends en ontwikkelingen en eigen interne sterkten en zwakten zo te managen dat de nagestreefde publieke waarden worden gerealiseerd. Er is de noodzaak dit te doen. Het geloof is er dat hierbij veel meer zekerheden zijn dan onzekerheden. Wij kennen de samenleving, wij kennen onze bestuurders en managers et cetera. Zo is het bekend dat slechts 12 percent van de beleidsplannen effectief zijn en politieke programma’s slecht 8% budget meekrijgen om de geformuleerde waarden te realiseren, dat 25 procent van projecten ver over budget en tijd heengaan of zelfs nooit hun einddoel bereiken. Dus het onderkennen van deze zekerheden leidt al snel tot een grotere effectiteit.
Concluderend is publiek risicomanagement in feite publiek waardemanagement. Zoals boogschutters (zich) richten op hun doel, zo richten publieke leiders, managers en medewerkers van publieke organisaties zich op de publieke waarden.
Bibliografie
Benington, J., & Moore, M. (2011). Public Value: Theory & Practice. Palgrave MacMillan.
Drennan, L., & McConnell, A. (2007). Risks and Crisis Management in the Public Sector. Routledge, Oxon, 249 pp.
Fone, M., & Young, P. (2005) Managing Risk in Public Organizations. Perpetuity Press, 198 pp.
Kates, R. W., & Kasperson, J. X. (1983). Comparative risk analysis of technological hazards (a review). Proceedings of the National Academy of Sciences, 80(22), 7027-7038.https://doi.org/10.1073/pnas.80.22.7027
Kruf, J. (2024, november). De lessen van Robin Hood [artikel]. LinkedIn. Geraadpleegd op 16 november 2024, van https://www.linkedin.com/pulse/de-lessen-van-robin-hood-jack-p-kruf-huyssons-qw20e/?trackingId=biNS6WZaS5W%2FciuXr%2BF58g%3D%3D
Moore, M. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press, 416 pp.
Renn, O. en Klinke; A. ( 2002). Een nieuwe benadering van risico-evaluatie en -beheer: Risk Based, Precaution Based and Discourse-Based Management. Risicoanalyse, Vol. 22, Nr. 6 (December), 1071-1994.
PRIMO Res Publica 