Provincie leert van Blauwestad

Provincie Groningen | 2010

Het doel van het project Blauwestad is het verbeteren en versterken van de sociaal-economische vitaliteit van de Oldambt regio door middel van een grootschalige gebiedsverandering en de bouw van woningen.

De provinciale betrokkenheid bij het project Blauwestad begint in 1990. Tot aan de ondertekening van de Overeenkomst Blauwestad (OBS) staat deze periode in het teken van plannen maken, haalbaarheid en financierbaarheid organiseren en (vormgeven en invulling van de) samenwerking met private partijen.

Op 10 november 2001 wordt de Overeenkomst Blauwestad getekend: een samenwerkingsovereenkomst tussen publieke partijen (de provincie Groningen, drie betrokken gemeenten Reiderland, Scheemda en Winschoten) en drie private partijen uit de bouwwereld, zijnde BAM Wilma BV, Ballast Nedam Bouwborg BV en Geveke Bouw BV.

In de periode van 2002 tot en met 2009 staat de realisatie van de uitvoering van het project centraal, zoals het opleveren van de publieke infrastructuur en de start van de kavelverkoop.

Het project komt onder grote druk met de verandering in de samenwerking door het uittreden van twee van de drie private partijen in 2007. Eind 2009 wordt de samenwerking met de laatst overgebleven private partij beëindigd door het ontbinden van de overeenkomst.

Provinciale Staten verzoeken in december 2009 de Noordelijke Rekenkamer een onderzoek te starten naar de doelmatigheid en effectiviteit van de publiek-private samenwerking in het project Blauwestad, met betrekking tot het beoogde doel: gebiedsontwikkeling, vitalisering van het gebied en het creëren van economische activiteit.

In juli 2010 wordt het rapport formeel opgeleverd. Statenleden in de provincie Groningen vinden dat zij meer daadkracht hadden moeten tonen bij het project Blauwestad en zelf ook tekortgeschoten zijn. Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen neemt alle aanbevelingen van het rapport over.

Conclusies 

[Citaat] Over het project Blauwestad zijn ontegenzeggelijk tal van positieve zaken te vermelden. Allereerst betreft het een origineel en uitdagend plan om het Oldambt te revitaliseren. De publieke infrastructuur is zonder noemenswaardige kostenoverschrijdingen nagenoeg gerealiseerd en bij een dergelijk complex en langlopend project is dat een positieve uitzondering op hetgeen in de praktijk gebruikelijk is. Veel betrokkenen zijn onverminderd enthousiast en de tevreden bewoners in Blauwestad lijken de belangrijkste ambassadeurs van het project. En hoewel de samenwerking met private partijen niet datgene heeft gebracht wat tevoren was beoogd, was deze in beginsel zeker kansrijk en had deze een toegevoegde waarde kunnen hebben.

Met de ontbinding van de overeenkomst Blauwestad eind 2009 is een eind gekomen aan een jarenlange samenwerking tussen publieke en private partijen, die als doel had door gebiedsontwikkeling en woningbouw de Blauwestad te realiseren om zo de leefbaarheid van de Oldambtregio te versterken. De Staten van Groningen hebben de Rekenkamer gevraagd om in het licht van die doelstelling een onderzoek te verrichten naar de doelmatigheid en effectiviteit van de PPS in het project Blauwestad en daarbij in het bijzonder aandacht te besteden aan de vragen die in de voorgaande hoofdstukken aan de orde zijn gesteld.

De belangrijkste conclusie die de Noordelijke Rekenkamer aan haar onderzoek verbindt is dat het gebruik van de verschillende (PPS) instrumenten niet doelmatig en effectief is geweest. Uit het onderzoek blijkt dat de belangrijkste oorzaak daarvoor moet worden gezocht in het (on)bewust niet afdekken van risico’s van verschillende aard gedurende het hele traject van planvorming tot uitvoering. Vanuit de provincie, met name door de betrokken gedeputeerden, is er stelselmatig meer aandacht geweest voor het vooruitschuiven en afwentelen van risico’s dan voor (het beperken van) die risico’s zelf. Deze hoofdconclusie wordt hieronder kort toegelicht aan de hand van de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken.

Plan en (financiële) onderbouwing niet consistent

De Rekenkamer concludeert dat GS er bewust voor hebben gekozen om ondanks kritische kanttekeningen en onzekerheden de plannen voor het project Blauwestad door te zetten. Van meet af aan bevat het plan enkele inconsistenties (voor wie wordt gebouwd, in welke aantallen en voor welke prijs?) en risico’s (structurele tekorten in de financiering en de verplichting tot levering van grond die tevens tot zekerheid van de provincie dient). Op verschillende ijkmomenten (1997, 1999) worden onomkeerbare beslissingen genomen op basis van onvoldoende informatie. Bij het sluiten van de OBS in 2001 is de publieke bijdrage nog steeds niet geregeld. GS waren bovendien al vóór het PS-besluit inzake de OBS bekend met het gegeven dat het toen op te hogen voorfinancieringskrediet ruimschoots ontoereikend zou zijn, maar hebben dit in de openbare beraadslagingen in het midden gelaten. Ook de besluitvorming in 2003 (verdere ophoging voorfinancieringskrediet naar 90 miljoen euro) is een moment, waarop een onomkeerbare beslissing wordt genomen zonder helder zicht op de consequenties.

Samenwerking, keuzes en contract

De samenwerking met private partijen heeft zeker in de planfase meerwaarde gehad door de inbreng van kennis en expertise van privaat. De Rekenkamer heeft geen markerend moment noch motieven kunnen ontdekken voor een PPS-constructie met deze partijen: de samenwerking lijkt eerder een impliciete vanzelfsprekendheid dan een bewuste keuze te zijn geweest. De keuzes die GS hebben gemaakt bij het contract (OBS) en de aanvulling daarop (Addendum) zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat alle risico’s bij de private partijen zouden (moeten) liggen. In de praktijk bleek dit uitgangspunt niet goed geregeld te zijn, evenals de ‘huwelijkse voorwaarden’ (in geval van beëindiging) waar bewust van af is gezien.

De gemaakte scheiding tussen afnemen van grond en betalen is niet gebruikelijk in PPS-constructies en is in combinatie met de financieringsconstructie desastreus gebleken. De verhouding publiek (provinciaal) vreemd vermogen en privaat eigen vermogen wijkt eveneens af van hetgeen toen en nu gebruikelijk is en doorkruist één van de belangrijkste principes van PPS, namelijk dat privaat kapitaal risico loopt. GS hebben te laat onderkend dat tegenvallende kavelverkoop uiteindelijk als een ‘boemerang’ zou terugkomen, met als gevolg dat bij een deconfiture de provincie er alleen voor zou komen te staan. De mogelijkheid om de met het ‘open einde’ gepaard gaande risico ‘dicht te schroeien’ hebben GS bewust nagelaten. Toen in de zomer van 2008 dit risico zich manifesteerde zette het de onderlinge relaties op scherp en erodeerde het vertrouwen tussen publiek en privaat. Door de geïsoleerde positie van het project is er weinig informatie met andere betrokkenen (publieke partners en PS) gedeeld en is het project Blauwestad ‘immuun’ geworden voor kritisch kanttekeningen. De Rekenkamer concludeert op basis van de uitkomsten van haar onderzoek dat GS te weinig aandacht hebben gehad voor professioneel risicomanagement en dat door de bewuste keuze het project Blauwestad in een aparte positie te plaatsen, de (ambtelijke) kritische massa lange tijd te weinig is benut.

Verhouding GS – PS en informatievoorziening

GS zijn eveneens voorbij gegaan aan de kritische denkkracht van de Staten – iets wat zich gedurende de gehele periode van de Blauwestad heeft gemanifesteerd. Het is de Staten aan te rekenen dat zij deze ‘denkkracht’ niet hebben omgezet in ‘slagkracht’. De verhoudingen tussen GS en PS zijn er naar de mening van de Rekenkamer debet aan dat PS onvoldoende consequenties hebben verbonden aan hun kritische opmerkingen en dat GS vanuit hun dominante positie onvoldoende mogelijkheid hebben geboden aan PS hun kaderstellende en controlerende rol waar te maken. Als het gaat om belangrijke beslismomenten dan constateert de Rekenkamer dat PS niet altijd over die informatie konden beschikken die GS wel hadden. Vertrouwelijkheid van informatie heeft in het debat en in de mogelijkheden tot controle een rol gespeeld, maar de Staten hebben zelf in belangrijke mate nagelaten gebruik te maken van hun mogelijkheden tot ‘openbaarmaking’.

Lerende organisatie en doorstart Blauwestad

In 2009 breekt een nieuwe fase van het project Blauwestad aan: een doorstart in een publiek-publieke samenwerking. De Rekenkamer signaleert enkele positieve veranderingen: een meer professionele organisatie en een bewustere houding van de Staten. Niettemin is een waarschuwing op zijn plaats, zoals geformuleerd in paragraaf 2.5.

Om de gesignaleerde positieve ontwikkelingen meer kracht te (kunnen) bijzetten en de vraag van de Staten naar lessen voor de toekomst te beantwoorden, heeft de Rekenkamer aanbevelingen geformuleerd voor grootschalige (gebiedsontwikkelings)projecten en publiek-private samenwerking.

Aanbevelingen

De Rekenkamer ziet als belangrijkste aanbeveling voor Gedeputeerde Staten dat zij voorafgaand aan en tijdens een groot (gebiedsontwikkelingsproject) bewuste, professionele en duurzame invulling geven aan de provinciale rol en betrokkenheid en vooral over het provinciaal belang de regie nemen en houden. Daarnaast heeft de Rekenkamer een aantal concrete aanbevelingen voor GS geformuleerd:

investeer in en organiseer een professionele (project)organisatie

• • Richt een professionele projectorganisatie in waarin kennis, ervaring en competenties bijeen zijn gebracht om grote (gebiedsontwikkelings- en investerings)projecten op financiële en procesmatige aspecten adequaat en integraal te kunnen aansturen.
  • Zorg voor overzicht, voldoende tijd en inzicht in welke kennis ontbreekt. Bezie voor elke nieuwe fase of deze organisatie nog de juiste capaciteiten in huis heeft.
  • Zorg dat analyses en adviezen van deze projectorganisatie voldoende onafhankelijk tot stand komen door checks & balances in te bouwen en zorg dat de bestuurlijke aansturing voldoende gescheiden is van de planinhoudelijke verantwoordelijkheden. Zorg voor voldoende tweezijdige communicatie-mogelijkheden tussen bestuurlijke aansturing en projectorganisatie.
  • Professionaliseer de rol van provincie als financier en investeerder in grote (gebiedsontwikkelings)projecten. Dit geldt ook (nog steeds) voor Blauwestad, zoals aanpassing van de herziene grondexploitatie zodra de nieuwe ontwikkelingsvisie gereed is.
  • Gebruik kosten-batenanalyses en zorg dat de (financiële) uitgangspunten consistent zijn met de provinciale kosten van kapitaal en met het risicoprofiel van de projecten in kwestie.

Borg dat succesvoorwaarden voor PPS-constructies worden ingezet

• • Gebruik PPS als middel om de meerwaarde van een groot (gebiedsontwikkelings)project te realiseren door de juiste projectscope, samenwerkingspartners en –vorm en financiële prikkels te kiezen. Toets de wenselijkheid van een PPS aan de (voorziene) meerwaarde vooraf en maak de keuzes en onderliggende motieven expliciet.
  • Zorg dat een robuuste en consistente businesscase de norm wordt door onder andere aan elk PPS-project een effectieve marktconsultatie (over projectscope, haalbaarheid en uitvoeringsvorm) vooraf te laten gaan en door de businesscase aan risico- en gevoeligdheids-analyses te onderwerpen.
  • Laat aan de provinciale financiële betrokkenheid aan een PPS- project een onafhankelijke ‘bankability-check’ op het project vooraf gaan – hierdoor wordt duidelijk of en onder welke voorwaarden andere financiers bereid zijn het project (mee) te financieren.
  • Bezie of onderdelen van een groot (gebiedsontwikkelings)project openbaar kunnen worden aanbesteed om zo (door concurrentie) optimalisatie van projectscope en uitvoering te identificeren.
  • Zorg ervoor en borg dat publiek-private samenwerkingsovereenkomsten voorzien in procedures en handelingsprincipes – voor onvoorziene omstandigheden voor uittreding van (een der publieke of private) partijen en voor beëindiging van de samenwerking – omdat deze principes zich makkelijker bij de start laten formuleren dan wanneer bovengenoemde omstandigheden zich voordoen en specifieke belangen van (publieke en/of private) partijen in het geding zijn.
  • Zorg voor heldere en solide afspraken in publiek-private samenwerkingsovereenkomsten, waarbij de implicaties van de afspraken door alle partijen worden overzien en begrepen.
  • Zorg voor een duidelijke en evenwichtige verdeling in rollen, taken en verantwoordelijkheden (ook tussen publieke partijen onderling) en zorg dat verwachtingen over en weer helder zijn én blijven.
  • Zorg dat het gezamenlijk belang van de PPS voorop blijft staan, maar verlies niet uit het oog dat elke partij daarnaast ook andere (eigen)belangen heeft. Blijf betrokken bij het project en investeer in de ‘zachte’ kant van de samenwerking.

Organiseer kritische massa en stuur op kritische succesfactoren

• • Zorg en borg professioneel risicomanagement, waardoor (ook niet evidente) risico’s naar voren komen. Weet dat grote (gebiedsontwikkelings)projecten risico’s kennen, maar zorg er voor van (alle) risico’s bewust te zijn. Op die manier kunnen (alle) belangen goed tegenover elkaar worden afgewogen, hetgeen besluitvorming ten goede kan komen.
  • Ook is van belang: (1) erken dat niet alle risico’s gemitigeerd kunnen worden, maar dat steeds van belang blijft alle risico’s te (onder)kennen, (2) voer regelmatig risico-analyses uit en gebruik de uitkomsten voor monitoring, (bij)sturing en om alternatieven opnieuw te bezien, (3) maak risico’s bespreekbaar en beschouw deze niet als mogelijk  negatief voor het enthousiasme of imago van het project.
  • Investeer in en ‘koester’ de kritische massa bij het ambtelijk apparaat, vanuit de wetenschap dat ‘tegengeluiden’ vaak uit grote betrokkenheid voortkomen en een bruikbare toets vormen voor de robuustheid van een project. Koppel terug tot welke maatregelen (kan ook geen zijn) de kritische informatie heeft geleid, om te voorkomen dat aan kritische kanttekeningen voorbij wordt gegaan.
  • Organiseer bij grote (gebiedsontwikkelings)projecten die vaak een lange looptijd kennen van tijd tot tijd een ‘frisse blik’, om tunnelvisie geen kans te geven.

Faciliteer de verschillende rollen van PS bij grote (gebiedsontwikkelings)projecten 

• • Zorg bij de start en bij elke nieuwe fase in een groot (gebiedsontwikkelings)project dat uitgangspunten voor informatievoorziening (inhoud, frequentie, reactietijd en vertrouwelijkheid) in lijn liggen met wat de Staten nodig hebben.
  • Zorg dat de Staten in staat worden gesteld om alle belangen te kunnen afwegen, door essentiële of relevante informatie tijdig beschikbaar te stellen.
  • Organiseer vroegtijdig voorafgaand aan (elke nieuwe fase van) een groot (gebiedsontwikkelings)project ook de procesinformatievoorziening, zodat de inhoudelijke informatie in context kan worden geplaatst.
  • Beschouw de inhoudelijke kritische geluiden uit de Staten als toets op de robuustheid van het project en als suggesties voor verbetering van grote (gebiedsontwik-kelings)projecten, voortkomend uit betrokkenheid van PS bij het provinciaal belang.

Aanbevelingen aan Provinciale Staten

De Rekenkamer ziet als belangrijkste aanbeveling voor Provinciale Staten dat zij zich (meer) bewust zijn van hun positie, rollen, bevoegdheden en mogelijkheden. In concreto denkt de Rekenkamer dan aan het volgende:

• • Bespreek voorafgaand aan en tijdens elke nieuwe fase van een groot (gebiedsontwikkelings)project welke uitgangspunten de Staten van belang achten om hun kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen.
  • Bespreek de taken en bevoegdheden van Statencommissies in relatie tot PS en wees bij (eventuele) afwijking daar alert op.
  • Zorg dat motivatie voor en duur van vertrouwelijkheid op (schriftelijke en mondelinge) informatie besproken worden en dat de ‘spelregels’ goed worden toegepast.
  • Denk bij grote (gebiedsontwikkelings)projecten aan de mogelijkheid een ‘expertpanel’ of ‘denktank’ (aan het project) toe te voegen voor een bepaalde fase of voor de duur van het project, waarin deskundigheid uit diverse disciplines is georganiseerd. Een dergelijke ‘adviescommissie’ kan vertrouwelijkheid worden opgelegd, waardoor het probleem van gebrek aan extern advies bij vertrouwelijke informatie kan worden ondervangen. [einde citaat]

Bibliografie

Noordelijke Rekenkamer (2010) Eindrapport Blauwestad. Groningen, Provincie Groningen.

Download Eindrapport Blauwestad.