Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB)

Tweede Kamer der Staten-Generaal, juni 1999

De Tweede Kamer der Staten-Generaal komt met een regeringsnota om het proces van begroten en verantwoorden drastisch te verbeteren. Het is één van de resultaten van Operatie Comptabel Bestel (start 1986) dat zijn basis weer vond in de constatering dat het financieel beheer van de Rijksoverheid niet op orde was in de voorafgaande decennia.

Tweede Kamer der Staten-Generaal (1999, p.4-7): “De tijd is rijp om de begrotingsstukken in een nieuw jasje te steken. Deze jas moet eigentijdser zijn en de gebruikers ervan beter in staat stellen hun functies uit te oefenen. De begrotingen en de verantwoordingen moeten meer toegankelijk worden, beter hanteerbaar en prettiger leesbaar.

De hoofdlijnen van beleid zijn thans moeilijk te herkennen en vaak ontbreekt een directe relatie tussen de financiële voorstellen en de achterliggende beleidsplannen. Naast de inzichtelijkheid, is ook de tijdigheid waarop de diverse stukken beschikbaar zijn voor verbetering vatbaar.

In 1997 heeft de Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer der Staten-Generaal de aanzet tot het project Versnelling en kwaliteitsverbetering van de financiële verantwoordingen gegeven. Dit heeft onder meer geleid tot het rapport Jaarverslag in de politieke arena dat in juni 1998 aan de Staten-Generaal is aangeboden. De hier opgenomen voorstellen om de toegankelijkheid van informatie en de tijdigheid van begrotings- en verantwoordingsstukken te verbeteren, zijn mede gebaseerd op dit laatste rapport.

Een lijn van continueren en veranderen

De structuur, inhoud en presentatie van de begroting en verantwoording van een ministerie zullen worden aangepast. Veel sterker worden in de nieuwe voorstellen beleid, prestaties en geld in hun onderlinge relatie gepresenteerd.

In de begroting staan de vragen centraal:

• • Wat willen we bereiken?
  • Wat gaan we daarvoor doen?
  • Wat mag dat kosten?

In de verantwoording staan de vragen centraal:

• • Hebben we bereikt wat we hebben beoogd?
  • Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen?
  • Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?

Door beleid, prestaties en geld sterker aan elkaar te koppelen, kan de autorisatie- en controlefunctie van de Staten-Generaal, één van de pijlers van onze democratie, beter worden ondersteund. Bij deze aanpassingen moeten vanzelfsprekend de resultaten die in de afgelopen decennia op het terrein van de rechtmatigheid en beheersing van overheidsuitgaven zijn geboekt, behouden blijven.

Bij de begroting en verantwoording nieuwe stijl wordt uitgegaan van een vaste, herkenbare indeling van alle stukken. Dit stramien bestaat per begroting en verantwoording uit:

• • Een uiteenzetting over de beleidsprioriteiten.
  • Per beleidsterrein een overzicht van beleidsdoelstellingen en financiële gegevens.
  • Aparte aandacht voor bedrijfsvoering.
  • Informatie over agentschappen en een zogenoemde financiële verdiepingsbijlage.

De belangrijkste onderdelen van dit stramien worden hierna beknopt toegelicht.

Beleid meer centraal

In de ontwerpbegroting neemt ieder ministerie een zogenoemde beleidsparagraaf op met de beleidsprioriteiten voor het komende jaar. Deze speerpunten van beleid moeten in één oogopslag de hoofdlijnen van beleid zichtbaar maken. De door de minister voorgestelde selectie van beleidsprioriteiten kan bij de begrotingsbehandeling onderwerp zijn van dialoog met de Staten-Generaal. Ook worden op hoofdlijnen de financiële gevolgen van de prioriteitenstelling gepresenteerd, waarbij vooral krimp en groei van de diverse budgetten als gevolg van het stellen van prioriteiten expliciet wordt toegelicht. In de departementale verantwoording wordt na afloop van een jaar logischerwijs teruggeblikt op de (mate van) doelrealisatie van de beleidsprioriteiten en de financiële resultaten.

Zicht op beleidsprestaties en geld: de beleidsbegroting

Om voortaan een directe verbinding te kunnen leggen tussen beleid, prestaties en geld zullen alle financiële gegevens (verplichtingen, uitgaven en ontvangsten) die samenhangen met het realiseren van beleidsdoelstellingen tezamen worden gepresenteerd op één beleidsartikel. Naast financiële gegevens worden telkens de beleidsdoelstellingen opgenomen als ook (voor zover mogelijk) prestatiegegevens. Ook nieuw is het opnemen van een paragraaf per beleidsartikel die een toelichting bevat op de factoren die het halen van de beleidsdoelstellingen het meest kunnen beïnvloeden. Alles tezamen moet dit de voorwaarden scheppen tot een betere afweging of allocatie. De nieuwe indeling van begrotingsartikelen naar onderwerpen van beleid zal een wijziging tot gevolg hebben voor de samenstelling en indeling van de artikelen in de begroting.

Relevante informatie over de agentschappen wordt in de begroting en verantwoording nieuwe stijl gepresenteerd in de zogenoemde agentschapsparagraaf. De beleidsmatige keuzen van ministeries over de van agentschappen verlangde producten en diensten zullen terug te vinden zijn in de diverse departementale beleidsartikelen.

Om een grotere toegankelijkheid en tijdigheid van de begroting en verantwoording te bereiken, spreekt het voor zich dat de nieuwe mogelijkheden van de informatie- en communicatietechnologie uitgebreid worden benut voor begrotings- en verantwoordingsstukken.

Verantwoorden over budgettaire- en beleidsresultaten: eerder en breder

Door beleid een meer centrale plaats te geven in de begroting, verandert ook de invalshoek van de verantwoording. De realisatie van de beleidsdoelstellingen maakt in de nieuwe opzet veel meer dan thans onderdeel uit van de verantwoording. Deze meer integrale verantwoording over beleid, prestaties en geld wordt tot uitdrukking gebracht in de nieuwe benaming van de financiële verantwoording: het departementale jaarverslag. Uiterlijk de derde woensdag in mei moeten deze jaarverslagen de Staten-Generaal bereiken. Hiermee wordt een substantiële versnelling ten opzichte van de huidige praktijk bereikt.

Bedrijfsvoering compacter

In de bedrijfsvoeringsparagraaf van ieder ministerie wordt ingegaan op uiteenlopende elementen van het interne functioneren van het ministerie. Onder bedrijfsvoering wordt het gebruik van alle middelen door een ministerie bij de beleids- en begrotingsprocessen verstaan (personeel, materieel en informatie). Doorgaans zal de bedrijfsvoeringsparagraaf alleen voorkomen in het jaarverslag, slechts bij uitzonderingen worden nieuwe ontwikkelingen op dit terrein ook opgenomen in de ontwerpbegroting. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen reguliere en specifieke thema’s.

Reguliere bedrijfsvoeringsthema’s zullen, indien alles naar wens is verlopen, niet nader worden toegelicht. Volstaan wordt met een meer algemene mededeling over de bedrijfsvoering door de minister. Eventuele knelpunten in de bedrijfsvoering of nader te bepalen specifieke bedrijfsvoeringsthema’s (bijvoorbeeld voortgang invoering euro) zullen wel apart worden toegelicht. Deze laatste verschillen per ministerie en krijgen daarom altijd aparte aandacht.

Voortaan ook een rijksbreed financieel verantwoordingsverslag

Er komt een apart financieel jaarverslag van het Rijk. Dit vormt het logische sluitstuk op de departementale jaarverslagen. Dit jaarverslag is een bundeling van bestaande door de Minister van Financiën verzorgde verantwoordingsinformatie in één document. Het Financieel Jaarverslag van het Rijk geeft inzicht in de financiële realisaties op rijksniveau, in de resultaten van het gevoerde macro-budgettaire beleid en geeft zonodig aandacht aan rijksbrede bedrijfsvoeringsthema’s.

En nu in de praktijk…

Het proces om te komen tot een meer beleidsmatige begroting en verantwoording is geen sinecure. Oppervlakkig beschouwd lijkt het bij de huidige voorstellen alleen om een andere presentatie van voornemens en resultaten te gaan. Praktijk is echter dat om de voorgestelde informatie te kunnen leveren voor veel beleidsterreinen nog een inhoudelijke afweging nodig is. Immers, omdat tot nu toe de eis van een expliciete koppeling tussen beleid, prestaties en geld nog niet is gesteld, moet die koppeling vaak inhoudelijk nog worden aangebracht. Het vergt adequate projectorganisaties op de ministeries, voortvarend interdepartementaal overleg en een tijdige en ruimhartige dialoog tussen regering en Staten-Generaal. Dit alles moet leiden tot de gewenste verandering in de begrotings- en verantwoordingsstukken, als instrument voor een doelmatiger en doeltreffender overheid. Herontwerp van wet- en regelgeving, het zo nodig aanpassen van geautomatiseerde begrotingsinformatiesystemen en een zorgvuldige inhoudelijke gedachtewisseling tussen alle betrokkenen vormen belangrijke elementen in dit veranderingsproces. Een meerjarig traject is daarom noodzakelijk, met zichtbare stapsgewijze verbeteringen en duidelijke mijlpalen.

Een stapsgewijze aanpak moet leiden tot een volledig vernieuwde begroting vanaf 2002. Wat gebeurt er tot die tijd? Na een inhoudelijke discussie over de onderhavige regeringsnota, worden aan de Staten- Generaal uiterlijk 1 mei 2000 voorstellen gedaan over de gevolgen van de nieuwe begrotingsindeling voor de afzonderlijke departementale begrotingen. Daartoe wordt na de derde dinsdag van september in 1999 per ministerie een onderzoek gestart, waarin het desbetreffende vakministerie in samenwerking met andere vakministeries en het Ministerie van Financiën de gevolgen voor begrotingsindeling en -opbouw in beeld brengt. Het formuleren van beleidsdoelstellingen en het in praktijk brengen daarvan zal daarbij de nodige inspanningen vergen. Een zorgvuldig afwegingsproces is in dit verband dan ook van groot belang. Vandaar dat in mei 2000 een evaluatiemoment wordt ingelast met name gericht op de haalbaarheid van het tijdpad.

Vervolgens kan dan in een dialoog tussen de vakministers en de Staten-Generaal de indeling van de nieuwe begrotingsopzet worden vastgesteld. Direct daaropvolgend, waarschijnlijk in het najaar 2000 / voorjaar 2001 kunnen de voorgestelde veranderingen volledig worden geïmplementeerd in de dan op te stellen ontwerpbegrotingen 2002. Het departementale jaarverslag, waarin wordt teruggeblikt op de begroting, zal over 2002 volledig op de nieuwe wijze worden opgesteld. Waar echter materieel reeds kan worden geanticipeerd op de te wijzigen Comptabiliteitswet, zal dit worden gedaan. Daardoor zal reeds in de komende begrotings- en verantwoordingsstukken een beter inzicht ontstaan in de koppeling tussen beleid, prestaties en geld. Tot 2003 wordt tevens jaarlijks, als onderdeel van het Financieel Jaarverslag van het Rijk, een voortgangsrapportage over de implementatie van de voorgestelde veranderingen aan de Staten-Generaal gezonden.

Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording zal leiden tot een transparante beleidsbegroting, een helder begrotingsproces en een adequate beleidsmatige verslaglegging over de bereikte resultaten voor alle betrokkenen.”

Bibliografie

Tweede Kamer der Staten-Generaal (1999). Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording [kamerstuk 26 573, nr. 2]. Sdu Uitgevers.

Download regeringsnota.

Selectie: Jack Kruf.