Deskundigheid onder druk

Risico’s voor de gemeentelijke praktijk

Adriaan de Jonge (WRR) | oktober 2024

Wat voor (nieuwe) soorten deskundigheid hebben gemeenten nodig om de maatschappelijke opgaven van nu en de toekomst het hoofd te bieden? Waar treden er mogelijke tekorten aan deskundigheid op? Wat zijn de oorzaken daarvan? En hoe zouden gemeenten hun deskundigheid beter kunnen organiseren? Deze vragen staan centraal in dit Working Paper (nr. 63) van Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

Managementsamenvatting [citaat]

Dit working paper is geschreven in het kader van het bredere onderzoeks- en adviestraject ‘De deskundige overheid’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbleid en richt zich op de (organisatie van) deskundigheid bij gemeenten. Een belangrijke aanleiding hiervoor is het feit dat het gemeentelijke takenpakket de afgelopen jaren flink is uitgebreid. Decentralisaties en nieuwe maatschappelijke opgaven (denk bijvoorbeeld aan de jeugdzorg of de warmte- en energietransitie) stellen nieuwe eisen aan de deskundigheid van gemeenten.

In dit paper verkennen we een aantal vraagstukken rondom dit thema. Welke (nieuwe) expertise en vaardigheden hebben gemeenten nodig? Welke strategieën zetten ze in om te voldoen aan de nieuwe eisen? Waar treden mogelijke tekorten aan deskundigheid op? Wat zijn de oorzaken daarvan? En hoe zouden gemeenten hun deskundigheid beter kunnen organiseren?

Om deze vragen te beantwoorden, putten we uit zowel de beschikbare literatuur als inzichten uit de gemeentelijke praktijk. We spraken met achttien gemeentesecretarissen en een aantal andere professionals en experts op het gebied van het lokale bestuur. Aan de hand daarvan inventariseren we de knelpunten waar gemeenten in de praktijk tegenaan lopen als het gaat om de organisatie van deskundigheid.

Nieuwe soorten deskundigheid

Welke soorten deskundigheid hebben gemeenten nodig in het licht van hun verzwaarde takenpakket? Ten eerste is er behoefte aan nieuwe soorten specialistische vakinhoudelijke kennis voor de uitvoering van nieuwe taken.

Dat gemeenten daarmee worstelen, is met name zichtbaar op het gebied van de energietransitie. In een enquête uit 2018 gaf 64 procent van de ondervraagde ambtenaren aan dat gemeentelijk beleid voor de energietransitie regelmatig tot vaak wordt belemmerd of vertraagd door gebrek aan technische kennis in de eigen organisatie. In 2023 bleek uit een reportage van Nieuwsuur dat veel gemeenten noodgedwongen externe consultants inzetten om de taken op dit gebied uit te voeren, omdat ze zelf onvoldoende expertise in huis hebben.

Vooral kleinere gemeenten hebben moeite om die nieuwe expertise te organiseren. Dit is dan ook een veelvoorkomende reden om kennis in te huren bij externe bureaus, om te gaan samenwerken met andere gemeenten en zo capaciteit te kunnen delen, of om te kiezen voor gemeentelijke herindelingen.

Ten tweede wordt van ambtenaren verwacht dat ze ‘van buiten naar binnen’ kunnen werken. Waar ambtenaren tot de jaren tachtig van de vorige eeuw nog vooral inhoudelijke en procedurele kennis van zaken moesten hebben, wordt er in de eenentwintigste eeuw steeds vaker gevraagd naar ‘netwerkende’ ambtenaren, die kunnen communiceren en verbinden. De gemeentelijke organisatie moet dus op zoek naar twee soorten deskundigheid die zich op het eerste gezicht niet makkelijk laten verenigen: enerzijds is er een vraag naar inhoudelijke specialisten, anderzijds is er behoefte aan ‘netwerkende’ generalisten.

Risico’s voor deskundigheid

Op basis van bureauonderzoek identificeren we zes risico’s die de deskundigheid van gemeenten mogelijk onder druk zetten.

Risico 1: onvoldoende en onzekere financiële middelen

De decentralisaties van de afgelopen decennia gingen vaak gepaard met bezuinigingen. De verwachting was dat gemeenten de taken efficiënter en daarmee goedkoper uit zouden kunnen voeren dan het Rijk. In veel gevallen werd daarom niet het volledige budget overgedragen naar de gemeenten, maar was er sprake van een zogenoemde efficiencykorting. Uit onderzoek blijkt echter dat de verwachte efficiëntiewinst vaak tegenvalt, zeker in de eerste jaren na de decentralisatie. Gemeenten zien zich vaak gedwongen om geld bij te leggen op de uitvoering van de nieuwe taken, wat ten koste gaat van andere opgaven. De krappe financiële situatie kan gemeenten beperken in hun vermogen om te investeren in deskundig personeel.

Risico 2: aanhoudende capaciteitstekorten

Gemeenten geven aan tegen de grenzen van hun capaciteit aan te lopen. De werkdruk is hoog en op allerlei terreinen kampen ze met personeelsschaarste. Dat heeft te maken met de stapeling van nieuwe taken, en met de aanhoudende arbeidsmarktkrapte. Dit alles zorgt voor zowel kwantitatieve als kwalitatieve tekorten. De grootste knelpunten bij het invullen van vacatures doen zich voor bij de functiegebieden ruimtelijke ordening/milieu en bouwkunde/civiele techniek. Bij een deel van de gemeenten vormen de tekorten al een belemmering bij het uitvoeren van taken.

Risico 3: gebrekkige kennisuitwisseling tussen lokaal en nationaal niveau

Terwijl er veel taken zijn overgeheveld naar het lokale bestuur, is de kennisinfrastructuur van de overheid nog steeds grotendeels gericht op de landelijke overheid. Het aanbod van de landelijke kennisinstellingen, planbureaus en adviesorganen sluit niet goed aan op de kennisvraag van de lokale overheden. Gemeenten geven aan dat ze behoefte hebben aan regionale ‘schakelpunten’, waarin nationaal, regionaal en lokaal onderzoek samenkomt en kan worden gekoppeld aan maatschappelijke opgaven. Andersom is ook de kennis van de lokale overheden een belangrijke bron van informatie voor de centrale overheid. Het Rijk produceert immers een deel van de wetgeving die gemeenten (in medebewind) uitvoeren. Voor het maken van beleid dat effect heeft op de decentrale overheden, is gedegen kennis van de uitvoeringspraktijk op lokaal niveau onmisbaar. De gewenste feedbackloop tussen Rijksbeleid en lokale uitvoering lijkt echter nog onvoldoende tot stand te komen.

Risico 4: schaalperikelen

Schaal speelt een belangrijke rol in de soorten deskundigheid die gemeenten wel of niet weten te realiseren. Het algemene beeld is dat grote gemeenten doorgaans sterker zijn op het gebied van inhoudelijke expertise en strategisch vermogen, waardoor ze grotere projecten kunnen realiseren en complexere maatschappelijke vraagstukken kunnen aanpakken dan kleine gemeenten. Kleine gemeenten blinken daarentegen uit in maatwerk en persoonlijke dienstverlening, en zijn actiegerichter dan grotere organisaties. 

Het verband tussen schaal en deskundigheid is dus niet eenduidig. Grotere gemeenten hebben doorgaans een professioneler en stabieler ambtelijk apparaat, maar zijn ook bureaucratischer en afstandelijker. Kleinere gemeenten zijn wendbaarder en responsiever, maar zijn kwalitatief en kwantitatief dunner bezet.

Risico 5: afhankelijkheid van externe inhuur

Inhuur van externe experts kan een effectieve manier zijn om deskundigheidstekorten op korte termijn in te vullen. Hierbij bestaat wel het risico dat de organi­satie op langere termijn afhankelijk wordt van deze ingevlogen expertise. Als de kennis van externen niet wordt geborgd in de organisatie, kan dit leiden tot een uitholling van de interne deskundigheid. 

Gemeenten hebben de afgelopen jaar steeds vaker gebruik gemaakt van externe inhuur. Niet alleen vanwege de behoefte aan specialistische kennis, ook de arbeidsmarktkrapte speelt hierbij een belangrijke rol. Kleine gemeenten geven over het algemeen meer uit aan externe inhuur dan grotere gemeenten, maar de verschillen zijn relatief klein. Wel is er een aantal (voornamelijk kleine) gemeenten dat dit veel meer doet dan andere gemeenten: bij hen gaat ongeveer 50 procent van de loonsom naar externe inhuur.

Risico 6: snelle roulatie van personeel

Een hoge mate van verloop en roulatie onder medewerkers kan negatieve gevolgen hebben voor de deskundigheid. Wanneer werknemers snel van functie of werkgever wisselen, gaat er relatief veel tijd en energie zitten in het inwerken van nieuwe medewerkers. Bepaalde vormen van deskundigheid die vragen om langdurige werkervaring – zoals specialistische vakkennis of gedetailleerde veldkennis –, worden dan minder sterk ontwikkeld. Bovendien gaat een hoog tempo van roulatie ten koste van het institutioneel geheugen van de organisatie. 

De omloopsnelheid van gemeenteambtenaren is de afgelopen jaren gestegen. Daardoor zijn er minder ambtenaren met een lange staat van dienst. Was in 2016 nog 51 procent van de gemeenteambtenaren langer dan tien jaar in dienst, in 2023 was dat gedaald tot 40 procent. Het aandeel werknemers dat korter dan drie jaar in dienst is, nam juist toe: van 18 procent in 2016 tot 33 procent in 2023. 

Het personeelsverloop ligt bij kleinere gemeenten hoger dan bij grotere gemeenten. Een van de redenen waarom medewerkers langer bij grotere gemeenten blijven werken, is omdat er meer ruimte is voor interne mobiliteit. Met andere woorden: medewerkers kunnen binnen de organisatie doorstromen naar andere posities. Bij grotere gemeenten is er dan ook meer interne doorstroom dan bij kleinere gemeenten. [einde citaat]

Bibliografie

Jonge, A. de (2024). Deskundigheid onder druk: Inzichten uit de gemeentelijke praktijk. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.